Analisis de la distribucion territorial de proyectos del mecanismo para un desarrollo limpio: el caso de los estados de la republica mexicana.
| Autor | Cruz Ramos, Ariel |
Territorial Distribution Analysis of Projects of the Clean Development Mechanism: The Case of the Mexican States
Introduccion
El mecanismo para un desarrollo limpio (MDL) de la Convencion Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climatico (CMNUCC, o UNFCCC en ingles) permite a las economias industrializadas utilizar reducciones certificadas de emisiones (RCE) en proyectos para la mitigacion de gases efecto invernadero (GEI) en paises menos desarrollados. Asimismo, el MDL cumple un objetivo doble, pues permite a los paises industrializados (identificados en el llamado Anexo I del Protocolo de Kyoto (1)) cumplir con sus requerimientos de reduccion de emisiones a un menor costo marginal, mientras que los paises en desarrollo se benefician de la asistencia financiera y tecnologica de los esquemas de implementacion de tecnologia limpia (Dechezlepretre, Glachant, Meniere, 2007; Hansen, 2008). Mexico se encuentra listado como parte de los paises sin obligaciones cuantitativas de reduccion de GEI (algunas referencias lo denominan economias no Anexo I). Los paises del llamado Anexo II son los paises de la Organizacion para la Cooperacion y el Desarrollo Economicas (OCDE) antes del ingreso de Mexico, y que son donantes de financiamiento y tecnologia. Por su parte, el Protocolo de Kyoto establece paises del Anexo B, que son los mismos del Anexo I menos Turquia, con el compromiso de abatimiento de C[O.sub.2] en 5.3 por ciento para 2012 respecto de los niveles de 1990. Mexico entonces es un pais sujeto y en principio atractivo para la aplicacion de inversiones en proyectos de desarrollo limpio, sin metas cuantitativas obligatorias.
Una cuestion relevante es si la atraccion de este tipo de proyectos de inversion extranjera directa (IED) atiende a variables determinantes similares a otro tipo de IED, o bien si sus determinantes son diferentes. Esta investigacion propone como hipotesis que son diferentes. Con ello, los registros y papeles de la Secretaria de Economia de Mexico frente a otras instancias como la de Medio Ambiente (Semarnat) serian especializados y requeririan de coordinacion particular. Otra pregunta es si con este nuevo mercado el financiamiento del MDL sera complementario o independiente de la IED en la politica de atraccion y fomento.
Mexico, segun datos de la CMNUCC para 2011, es el cuarto pais con mas proyectos registrados de MDL (5.04%), por debajo de China (40.70%), la India (22.07%) y Brasil (7.33%). El pais contaba con 123 designaciones de desarrollo limpio hasta la mitad de 2010, y representa 10.66 por ciento del total de la region latinoamericana (UNFCCC, 2011). No obstante, la implantacion de proyectos MDL se encuentra subutilizado. Por tipo de proyectos, en 2011 la mayoria se concentraba mundialmente, de acuerdo con los llamados 15 enfoques sectoriales del MDL (UNFCCC, 2011), en industrias de energia (renovable y no renovable), con 63.31 por ciento del total por sector en el mundo. En este rubro Mexico tiene poca participacion o atraccion, dada la naturaleza de sus empresas paraestatales CFE y Pemex, que se sujetan a reglas institucionales sui generis incluso comparadas con empresas paraestatales en otros paises en cuanto a sus obligaciones frente al medio ambiente e inversion extranjera. En segundo termino, estan los proyectos de manejo y disposicion de desechos, con 16.53 por ciento del total; luego los procesos industriales (manufacturas e industria quimica), con 7.02 por ciento; y tratamiento de emisiones fugitivas de solidos, petroleo y de gas, con 4.89 por ciento.
El MDL ha definido 15 sectores o enfoques para la aplicacion de proyectos para la reduccion de GEI, donde los sectores de produccion de energia son los mas contaminantes, asi como procesos industriales quimicos, industria de transformacion, y manejo y tratamiento de desechos (UNFCCC, 2011). Para el caso mexicano, las implementaciones en agricultura son las mas utilizadas y representan 61 por ciento del total registrado. Despues le siguen los proyectos de manejo y disposicion de desechos (biogas), con 14 por ciento, donde Mexico cuenta con el mayor numero de casos documentados en America Latina, con un total de 34 y para los cuales no existen proyectos de IED tradicional, que generalmente se dirige hacia manufactura y servicios en Mexico. Podria decirse que el pais es un destino potencial de la mayor importancia en estos proyectos, como se muestra a continuacion, pero pareceria que el destino de los proyectos de inversion es diferente y complementario a las actividades industriales o de servicios financieros de la IED tradicional.
La atraccion del MDL hacia Mexico ha variado desde su implementacion, pues ano con ano los proyectos varian en cantidad, clasificacion y distribucion. (2) A pesar de los 128 proyectos registrados por Semarnat (de designacion), segun unep Risoe (2011), hay 207 proyectos en Mexico en marzo de 2011, pero una amplia mayoria todavia se encuentra en la etapa de validacion, por lo cual no se tiene una fecha establecida de inicio para los mismos. De acuerdo con Semarnat en su pagina sobre cambio climatico, Mexico se encuentra por debajo de su produccion potencial, aunque ha realizado esfuerzos exitosos en recuperacion de toneladas equivalentes de C[O.sub.2], con alrededor de 8.3 millones, frente a una meta de poco mas de 10 millones de toneladas esperadas por ano con base en proyectos registrados de reducciones certificadas de emisiones o RCE. Este escenario lo situa en el sexto lugar de las mismas otorgadas a nivel mundial. Esta situacion es critica, ya que el MDL es un mercado global valuado en 12,877 millones de dolares, de acuerdo con el Banco Mundial en 2008 (que cayo a unos 2.7 miles de millones de dolares en 2009), razon suficiente para llamar la atencion de las autoridades involucradas en el objetivo de que Mexico obtenga una mayor participacion en el mercado de venta de RCE como pais destino, ya que podria representar una fraccion importante de la IED tradicional y que ha venido cayendo en anos pasados.
Otra hipotesis de trabajo es que el marco institucional es un importante mecanismo de incentivos para la atraccion de inversiones, aunque debe estudiarse a profundidad por ser diferentes las motivaciones y necesidades de adherirse al MDL institucionalmente hablando, pero donde una desviacion de politicas de atraccion entre IED y MDL crearia importantes costos de oportunidad en el contexto global actual, como lo plantean Hsiao y Hsiao (2004) para China, o Lederman et al. (2004) para economias en proceso de apertura como Mexico, o incluso Bolstrom y Kokko (1997) en su proposicion de profundizar procesos de integracion regional con enfasis en el papel de madurez sectorial.
En general, la literatura acerca de este tema es muy reciente, y tipicamente se enfoca en la atraccion del mecanismo a nivel pais. Por ejemplo, Jung (2005) y Huang y Barker (2009) analizan la concentracion de proyectos y variables de regiones mundiales, respectivamente, para el estudio de los flujos y determinantes del MDL. Sin embargo, los metodos de mitigacion son diferentes para cada una de las regiones de los paises anfitriones, por lo cual se pueden aprovechar estas discrepancias para alinearlas con proyectos especificos y ad hoc a las caracteristicas de cada una. A nivel interno de un pais, esto implicaria una desigualdad en la distribucion geografica nacional (intrapais) debido a la falta de capacidad por parte de los gobiernos anfitriones de coordinar y planear este tipo de oportunidades entre federacion y estados, asi como determinar origenes geograficos especificos de contaminacion de alguno de los GEI clasificados por la CMNUCC, sobre todo C[O.sub.2]. Tal parece ser el caso de Mexico.
Asimismo, otros estudios, nuevamente con orientacion a nivel internacional, se concentran en el impacto tecnologico que ocurre a traves de la aplicacion del MDL. De esta manera Fei, Chen y He (2008) profundizan acerca de la influencia que tiene el acervo de tecnicas existentes en los paises desarrollados, en las decisiones de inversion bajo el MDL. Adicionalmente, la transferencia de conocimientos entre subsidiaria y matriz corporativa tiene efecto en los flujos de inversion entre paises (Dechezlepretre et al., 2007). Hansen (2008) resalta las complejidades para encontrar evidencia de una transferencia de tecnologia en proyectos MDL. Por su parte, Goldemberg (1998) sugiere que esta tiene un impacto de mitigacion a nivel de cada proyecto, con lo que en el contexto del MDL el know-how ve sus impactos en los costos de mitigacion, asi como mediante los resultados al capturar y tratar un mayor numero de gases de efecto invernadero. Es decir, la justificacion de inversiones complementarias tradicionales y del MDL ubicaria al pais y sus regiones como de desarrollo sustentable y donde existen oportunidades de mitigacion en niveles estatales.
Aunadas a las implicaciones tecnologicas del MDL, las rigideces del mecanismo, asi como el proceso seguido para la aprobacion de proyectos, influyen en la atraccion de los mismos. Michaelowa et al. (2003) argumentan que el MDL presenta altos costos de transaccion. Significativos son la regulacion, la presencia de la junta ejecutiva y las reglas dentro de los paises, asi como otros costos administrativos. De la misma manera, ni la metodologia de aprobacion ni las idiosincrasias son unicas de cada pais, pero su aplicacion administrativa es variable de acuerdo con los activos institucionales de cada economia. Asi, estos factores tambien afectan la creacion de esquemas de implementacion, que son mucho mas exigentes con la base institucional, la cual debe ir mas alla del ofrecimiento de estabilidad macroeconomica y de calificaciones de riesgo pais, por ejemplo. Este hecho evidencia que tanto las diferencias entre paises como la situacion de no contar con una implementacion estandar del MDL en cuestion administrativa si importan en el marco del mecanismo, asi como algunos sectores que se sujetan a reglas...
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