Un analisis de la transformacion del servicio universal y el ambito reservado en las politicas de competencia del sector postal en la union Europea.
| Autor | Rodr |
| Cargo | P. 187-211 - Report |
An Analysis of the Transformation of Universal Service and Reserved Area in Postal Sector Competition Policies in the European Union
INTRODUCCIÓN
Afinales de la ultima década del siglo xx y en los países de la Unión Europea (UE), los proveedores del servicio postal universal (psu)(1)--generalmente bajo la forma de monopolio estatal--prácticamente no habían empezado a adaptar su oferta, sus estructuras y procesos operativos a las exigencias de una nueva realidad tecnológica en el mundo de las comunicaciones. Esto no quiere decir que sea la tecnología el factor determinante de las decisiones políticas, sino más bien un factor que condiciona las agendas políticas y sus marcos de acción, cuando satisface los planteamientos de suficientes grupos de interés que eliminan los obstáculos para su desarrollo y posterior implantación. Desde esta perspectiva, son los valores e intereses externos los que se valen de la tecnología para impulsar el progreso técnico.
Las vías adoptadas por el cambio técnico en un sector de una gran complejidad, como es el postal, guardan relación directa no sólo con estructuras de intereses, sino también con la influencia de las instituciones políticas y de los planteamientos dominantes. Por eso, en esta investigación no se adoptará una línea de desarrollo unidireccional, que limite la interpretación de las interacciones y los resultados sectoriales observados al desconocer la diversidad de formas en que se gestionan y entienden los servicios postales.
Nuestro planteamiento reconoce que la conjunción de los poderes públicos con otras instituciones relevantes de la sociedad genera la capacidad suficiente para impulsar decididamente la innovación tecnológica.
Por esas razones, el sector postal europeo es un campo adecuado para destacar un buen numero de puntos de encuentro entre política y tecnología, ya que después de ser uno de los ámbitos más representativos del monopolio natural, son los propios Estados los que se han puesto a construir activamente nuevos mercados de productos postales, sin abandonar la identificación de las prioridades del ámbito publico. Esto ha supuesto que, desde la fecha señalada antes, el escenario del sector postal europeo esté experimentando grandes modificaciones, en un marco donde hemos podido señalar elecciones de una gran complejidad, incluso en ocasiones contradictorias, en las que participan e interactuan diferentes actores en un entorno competitivo y cada vez más global.
Una parte de esas modificaciones ha sido impulsada por factores exógenos--determinados, sobre todo, por la sustitución en la demanda de servicios--,que han forzado un cambio de orientación del negocio postal y una profundización en la mejora continua de la calidad. Otras han necesitado la formulación de políticas publicas multinivel para remover las viejas estructuras organizativas nacionales--muchas veces estrechamente vinculadas con la administración y el presupuesto publicos (2)--, con objeto de hacerlas más operativas y adaptarlas a un proceso que cuenta con un horizonte temporal determinado para efectuar la apertura total del sector postal a los criterios de competencia del mercado.
Esto hace que nos hayamos preocupado en nuestro trabajo por la identificación de los instrumentos de política implicados en el establecimiento de mecanismos de competencia con capacidad para influir en el diseño de modelos empresariales dominantes, lo cual hace que sea especialmente relevante estudiar el papel de los poderes publicos en el proceso de transición que experimenta el sector postal en la Unión Europea. Esto obliga a prestar atención a la manera en que se acotan las necesidades privadas y publicas de servicios postales en los países de la UE actualmente. Se trata, una vez más, de arrojar luz sobre un viejo problema que presenta dos facetas distintas: por una parte, cuáles son los casos en que la intervención publica es defendida desde ciertos ámbitos sociales y productivos, con el fin de que se implemente desde los distintos canales en que la misma puede actuar y, por otra parte, cuáles son los casos en que se desaconseja esa misma intervención y, por lo tanto, se busca un alejamiento de los controles ejercidos por los Estados.
Desde una perspectiva histórica, las condiciones de prestación del servicio postal europeo han presentado notorias diferencias entre los Estados y una calidad insuficiente para responder a las expectativas de los ciudadanos. Asimismo, la falta de capacidad financiera de los proveedores del servicio--y tal vez también de estímulos económicos adecuados--para ajustarse a una demanda cambiante y adaptarse a los contextos creados por las nuevas telecomunicaciones ha retrasado de manera considerable la modernización de sus procesos de trabajo y su adaptación a la nueva realidad. La oferta de productos tradicionales apenas satisfacía a la nueva demanda potencial y, sólo en los ultimos años, los distintos operadores postales han completado y adaptado sus redes, poniendo a disposición del publico los soportes informáticos necesarios para el acceso a una variada oferta de productos y servicios postales y para-postales más acorde con las necesidades actuales de los usuarios.
El camino hacia la libre competencia en el sector, cuya apertura total del mercado (atm) se ha previsto finalmente para el año 2011 en la Unión Europea, ha sido plasmado en tres instrumentos normativos (3) principales: La Directiva 97/67 CE, del 15 de diciembre de 1997, la Directiva 2002/39 CE del 10 de junio de 2002 y la Directiva 2008/6 CE del 20 de febrero de 2008. Sin embargo, en la implementación de dichos instrumentos se han presentado dificultades notables a la hora de crear un marco de libre competencia en el sector postal por una serie de particularidades heredadas del modelo anterior--como se expondrá más adelante--, que han obligado a diseñar un proceso lento y escalonado en el tiempo. (4)
Por lo tanto, es importante conocer cuál es el potencial de las políticas de liberalización diseñadas para promover la competencia en el sector postal europeo. Y en relación con esta cuestión, es relevante preguntarse si la capacidad de influencia de dichas políticas será uniforme o, por el contrario, desigual, pues en nuestra opinión algunas de las decisiones adoptadas en la UE se enmarcan claramente en el grupo de políticas publicas (5) que promueven la intensidad de la competencia a largo plazo, en tanto que otras pueden favorecer la competencia en el corto plazo, pero presentan limitaciones en el primero.
Otro tema relevante para nuestro estudio surge al tener en cuenta que los méritos y éxitos relativos del monopolio y de la liberalización dependen en buena medida de factores institucionales. Por este motivo, examinamos si el proceso de liberalización del sector postal se desarrolla en paralelo con una reforma del marco institucional de la UE y cuál es la orientación del mismo en lo que respecta a la creación de reguladores independientes y responsables, y finalmente analizamos si se mantienen o dejan de pretenderse los objetivos distributivos para el servicio postal.
Esta investigación se centra en el proceso de liberalización del sector postal europeo de acuerdo con el plan siguiente: La primera sección estudia las cuestiones que guardan mayor relación con la obligación impuesta a los spu. En la segunda se analizan las políticas adoptadas en el marco normativo formado por las directivas postales europeas. En la tercera sección examinamos las políticas que pueden tener potencial para promover una com petencia duradera en el sector postal. El quinto apartado aborda el precio uniforme que, en una parte de la literatura, es una de las causas que acentua las dificultades de financiación del spu. La ultima sección está destinada a las principales conclusiones.
EL SERVICIO POSTAL UNIVERSAL Y EL ÁMBITO DE RESERVA EN EL PROCESO DE REFORMA
Las economías de alcance y de escala que se presentaban en los sistemas postales constituían un argumento principal para defender el statu quo del monopolio publico en este sector. Sin embargo, la conjunción de tecnología con cambios políticos y presiones de los actores implicados ha producido importantes modificaciones en las formas en que se obtienen las economías señaladas, lo cual ha dejado de justificar el mantenimiento del monopolio natural como modelo organizativo principal del sector postal. En este sentido, la Directiva 97/67 CE ni siquiera atribuye a los servicios Postales (6) la naturaleza de servicio publico, si bien asume en su considerando segundo que...
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