Consultas fiscales al amparo de las últimas reformas del artículo 34 del CFF, ¿son útiles?
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Las normas jurídicas en materia fiscal son complejas, dinámicas y mutables, de tal forma que los contribuyentes o sus asesores pueden tener diversas dudas que dan lugar a inseguridad jurídica en los sujetos obligados. En muchos casos, estas personas acuden ante las autoridades fiscales a fin de formularles consultas por escrito con base en lo dispuesto en el artículo 34 del CFF y originar una respuesta que permita conocer el criterio de dichas autoridades, que en algunos casos coincide con la interpretación de los contribuyentes, pero en otras no. Cuando no existe una coincidencia con el alcance o sentido de una norma que fue aplicada por el contribuyente o que se aplicará como consecuencia de modificaciones a la norma, entonces el grado de incertidumbre o inseguridad jurídica es mayor, pues subsisten dos o más interpretaciones sobre una misma situación, que afecta o que podrá afectar al contribuyente.
Antes de 2007, estas respuestas o resoluciones que recaían a las consultas formuladas por escrito podían ser impugnadas por los contribuyentes ante los órganos jurisdiccionales, a fin de alcanzar una sentencia o un fallo que definiera su situación jurídica en relación con la interpretación y aplicación de las disposiciones legales. En otras palabras, la formulación de consultas y sus respuestas eran utilizadas como una estrategia válida para definir una situación jurídica y otorgar certidumbre a los contribuyentes o responsables solidarios respecto del cumplimiento de sus obligaciones fiscales; sin embargo, el artículo 34 del CFF verificó modificaciones sustanciales que cambiaron su naturaleza y que han sido fuertemente criticadas.
Al respecto, se analizarán los cambios que registró el artículo 34 del CFF, a fin de poder arribar a diversas conclusiones respecto a la utilidad o no de las consultas como un instrumento para definir la situación jurídica de los contribuyentes.
Salvo ciertos requisitos formales, el artículo 34 del CFF no observó cambios sustanciales, y conservó los siguientes elementos o aspectos esenciales:
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La consulta debía formularse sobre situaciones reales y concretas del solicitante.
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Las autoridades fiscales estaban obligadas a contestar cualquier consulta formulada por escrito en un plazo de tres meses. Transcurrido ese plazo, el solicitante o interesado podía considerar que las autoridades habían resuelto en forma negativa (artículos 34 y 37 del CFF).
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Las respuestas de las autoridades fiscales a las consultas formuladas con base en el artículo 34 del CFF tenían la naturaleza jurídica de resoluciones, ya que expresamente señalaban lo siguiente: "( )de su resolución favorable se derivan derechos(...)".
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En este sentido, cuando recaía una respuesta favorable, la misma originaba derechos a favor de los solicitantes o particulares, los cuales sólo podían ser modificados mediante la instauración por parte de las autoridades fiscales del juicio de lesividad que establece el artículo 36 del CFF.
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Si la respuesta favorable tenía el carácter de una resolución que derivaba en derechos a favor de los particulares y que podía ser impugnada por las autoridades mediante un juicio ante el TFJFA (antes
Tribunal Fiscal de la Federación), es lógico que las respuestas no favorables también constituían resoluciones, pero que en lugar de dar lugar a un derecho, afectaban su interés jurídico, de tal suerte que las mismas también podían ser impugnadas. -
Si la respuesta no era favorable y al mismo tiempo, se aplicaban preceptos legales que se consideraban inconstitucionales o que los mismos habían sido declarados como inconstitucionales por jurisprudencia de la SCJN, esa respuesta podía ser considerada como un acto de aplicación de la norma.
En 2004 entraron en vigor diversas modificaciones con el propósito de adicionar diferentes supuestos de excepción a la obligación que tenían las autoridades para contestar las consultas. En este sentido, las consultas formuladas con base en lo establecido en el artículo 34 del CFF tenían las siguientes características o elementos esenciales:
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La consulta debía formularse sobre situaciones reales y concretas del solicitante.
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Las autoridades fiscales estaban obligadas a contestar las consultas formuladas por escrito en un plazo de tres meses. Transcurrido ese plazo, el solicitante o interesado podía considerar que las autoridades habían resuelto en forma negativa (artículos 34 y 37 del CFF); sin embargo, dichas autoridades no estaban obligadas a resolver las consultas, cuando las mismas versaran sobre la interpretación o aplicación directa de laCPEUM. En ambos casos, la ausencia de una respuesta en el plazo de tres meses no se consideraría como una negativa (negativa ficta), en términos del artículo 37 del CFF.
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Las respuestas de las autoridades fiscales a las consultas formuladas con base en el artículo 34 del CFF que no versaran sobre la interpretación o aplicación directa de la CPEUM tenían la naturaleza jurídica de resoluciones, ya que expresamente señalaban:"(..) de su resolución favorable se derivan derechos(...)".
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Las respuestas no favorables podían seguir considerándose como resoluciones que afectaban el interés jurídico del solicitante y que podían ser impugnadas.
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Si bien es cierto que las autoridades no podían resolver sobre la interpretación o aplicación directa de la CPEUM, lo cierto es que a través de las respuestas no favorables se podían continuar aplicando preceptos legales que se consideraban inconstitucionales o que los mismos habían sido declarados como inconstitucionales por jurisprudencia de la SCJN; por tanto, la modificación del artículo 34 del CFF impuso limitaciones que impedían una respuesta respecto de la constitucionalidad de los preceptos legales, pero que no necesariamente se traducían en la imposibilidad de que esa respuesta o resolución se consideraran como un acto de aplicación.
Como podemos apreciar, las modificaciones del artículo 34 del CFF que entraron en vigor a partir de 2004 se erigieron en el primer antecedente importante que limitaba y modificaba la naturaleza de las resoluciones que recaían a las consultas; no obstante, esa limitación obedecía a razones plenamente justificables, ya que la facultad de interpretar y aplicar la CPEUM en forma directa se encuentra reservada exclusivamente al Poder Judicial de la Federación. Para tal efecto, aplica la siguiente jurisprudencia:
CONSULTAS FISCALES. EL ARTICULO 34, SEGUNDO PARRAFO, DEL CODIGO FISCAL DE LA FEDERACION, AL ESTABLECER QUE LAS AUTORIDADES FISCALES NO RESOLVERAN LAS EFECTUADAS POR LOS PARTICULARES CUANDO VERSEN SOBRE LA INTERPRETACION O APLICACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION FEDERAL, NO VIOLA EL DERECHO DE PETICION (LEGISLACION VIGENTE EN 2004). El referido precepto obliga a las autoridades fiscales a dar respuesta a las consultas que sobre situaciones reales y concretas formulen los interesados individualmente, de manera que constituye una de las modalidades del derecho de petición establecido en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues el legislador previó en este precepto el derecho del gobernado de plantear consultas a la autoridad fiscal y la obligación de ésta de darles respuesta. En consecuencia, el artículo 34, segundo párrafo, del Código Fiscal de la Federación (vigente en 2004) no viola el referido derecho de petición, pues si bien faculta a las autoridades fiscales para no pronunciarse sobre el fondo de las consultas efectuadas por los particulares cuando versen sobre la interpretación o aplicación directa de la Constitución Federal, aquéllas conservan su atribución de dar respuesta a todas las peticiones elevadas por los particulares, por lo que en tal hipótesis deberán responder por escrito, en un breve término, fundando y motivando su impedimento legal para resolver la petición, respetando los planteamientos relativos a la constitucionalidad de leyes, ya que ello es una facultad exclusiva de los tribunales del Poder Judicial de la Federación.
Materia(s): constitucional, administrativa. Novena época. Instancia: Primera Sala. Fuente: Semanario Judi-
Independientemente de lo antes señalado, es importante destacar que las respuestas a las consultas seguían conservando la naturaleza de resoluciones.
Del artículo 34 del CFF, vigente hasta el 28 de junio de 2006, se deducía que las autoridades se encontraban obligadas a resolver las consultas que les plantearan los particulares, siempre que se cumplieran dos requisitos sustanciales:
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Se refirieran a circunstancias reales y concretas. En otras palabras, no se podían hacer consultas sobre situaciones de un tercero ajeno o sobre cuestiones generales y abstractas, que no permitieran determinar el interés jurídico del individuo que efectuaba la consulta.
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No versaran sobre la interpretación o aplicación directa de la CPEUM, lo que debe interpretarse en el sentido de que las autoridades no están facultadas para ejercer un control de la constitucionalidad de actos o leyes a propósito de la resolución de consultas fiscales, sin que ello implique que no se encuentren...
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