El amparo y la jerarquía del derecho local
| Autor | Luis Octavio Vado Grajales |
Uno de los principales temas jurídicos sobre el estado federal es la distribución de competencias y la jerarquía normativa. Dada la existencia de diversos centros creadores y aplicadores de normas1, es necesario establecer, en primer lugar, las competencias materiales y territoriales, y en segundo, la relación entre los diversos niveles normativos.
Este es un asunto que puede encontrar solución a partir de reflexiones teóricas, de la propuesta de modelos federalistas que busquen articular de la mejor forma el sistema completo. Sin embargo, la solución práctica que surge de la vida misma del sistema requiere particular estudio y atención, dado que nos permitirá conocer cómo se ha construido un caso en particular.
Así, la descripción de un determinado ordenamiento debe darse a partir de los elementos que configuran el entendimiento del mismo, particularmente, de la interpretación positiva2 de sus normas, de forma que podamos apreciar cómo funciona ese sistema de relaciones entre los diversos niveles normativos3. En tal sentido, este ensayo pretende analizar cómo se ha entendido a últimos años la jerarquía normativa en el estado federal mexicano, a partir del a jurisprudencia creada en virtud del más usado de los medios de defensa constitucional, el amparo.
En nuestro país, la pluralidad política, el redescubrimiento en la práctica de la autonomía de los Estados, la fuerza que ha tomado el municipalismo, entre otras evidencias, nos hacen pensar que cada vez más las entidades están tomando el lugar que les fuera negado por muchos años de una práctica política y jurídica centralista.
Parto del reconocimiento del amparo como un proceso judicial que ha moldeado en gran medida la comprensión del sistema jurídico mexicano, en particular y para efectos de este trabajo, respecto de la posición que guarda el derecho local dentro de la jerarquía normativa.
Considero que la forma en que en la práctica se entiende el sistema jurídico nacional se basa, expresa o tácitamente, en las jurisprudencias y ejecutorias que han dictado los juzgadores federales. De igual forma, este entendimiento ha servido para formar generaciones de nuevos juristas, de forma que el círculo entre la teoría y la práctica se cierra, en una espiral continua e inacabable4.
Debo partir de recordar algunas características del amparo. Al tratarse de un proceso, su finalidad primordial es resolver litigios constitucionales, determinando fundamentalmente la validez o no de actos de autoridad y normas generales. Visto así, el amparo, y por ende las sentencias, tesis y jurisprudencias que se han construido a lo largo de los años, no tiene por finalidad una interpretación doctrinal de la constitución, sino una interpretación positiva que se manifiesta en una declaración sobre casos concretos y particulares.
Lo anterior es importante por que cuando se intenta hacer un ejercicio de reconstrucción doctrinal de las decisiones de la Corte y los tribunales federales, como por ejemplo expresamente realiza el ahora ministro José Ramón Cossío Díaz en su obra La interpretación constitucional de la Suprema Corte de Justicia, uno debe estar consciente de que trata con un material especial, surgido no de la especulación teórica, sino de un razonamiento orientado a la solución de un problema práctico.
Por naturaleza propia del amparo, por necesidad incluso de nuestro modelo procesal, la sentencia debe ocuparse de lo discutido en juicio. De esta forma, cuando se reconstruye el pensamiento que surge de los tribunales federales, uno puede encontrarse con aparentes vacíos, con lagunas que el jurista teórico no puede dejar en una exposición sistemática. Pero esto es resultado necesario de la forma en que el amparo mexicano está concebido y ha evolucionado.
Así pues, a lo largo del tiempo los tribunales de amparo se han visto en la necesidad de discutir la validez de normas locales, que han sido consideradas inconstitucionales por los quejosos. Frente a estas peticiones, cabe cuestionar la constitucionalidad de las normas a partir de dos posibilidades: una, la que se refiere a una inconstitucionalidad local, dos, la que se refiere a una inconstitucionalidad por referencia a la Constitución nacional.
En el primer caso considero que en base a nuestro sistema federal definido por los artículos 124, 73, 115 y 116 de la carta nacional, es competencia de las autoridades locales, mediante los mecanismos de justicia constitucional local, atender y resolver estos planteamientos. Sin embargo, la extensión que ha tenido el amparo, por más de cien años de evolución práctica, ha hecho que dichos asuntos sean normalmente planteados por los quejosos como violaciones indirectas a la Constitución, y por tanto han sido resueltos por los jueces federales en innumerables ocasiones.
Pero la constitucionalidad local no es un asunto que nos interese para efectos de estas reflexiones. El punto en que quiero enfocarme es el segundo de los descritos, esto es, en cómo se ha considerado de diversa forma la posición jerárquica de la normatividad local dentro del sistema jurídico nacional, y cómo esto ha sido producto de las resoluciones que en asuntos acerca de la constitucionalidad de leyes locales y su contradicción con normas federales5, han sido planteados a lo largo del tiempo.
Esto tiene una particular relevancia cuando hablamos de federalismo, sobre todo cuando lo hacemos desde una perspectiva local. La relación entre el derecho federal y el derecho local tiene mucho que ver con el reconocimiento de ámbitos o de jerarquías, nociones cercanas pero no idénticas6; con la asunción de lo local como subordinado a lo federal, con la confusión de lo federal con lo nacional, etc., y desde luego tiene mucho que ver con la forma en que nos asumimos en las entidades, ya sea como espacios de decisión autónomos o como meros reflejos de las determinaciones federales.
El análisis de cómo, a través de jurisprudencias emanadas de procesos de amparo, se ha modificado el entendimiento del lugar que ocupa el derecho local en el sistema jurídico mexicano, lo haré a partir del estudio de diversas jurisprudencias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La primera de ellas es la siguiente:
LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUIA NORMATIVA.
De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional.
Amparo en revisión 2069/91. Manuel García Martínez. 30 de junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente: Victoria Adato Green. Secretario: Sergio Pallares y Lara.7
El Tribunal Pleno en su sesión privada celebrada el martes diecisiete de noviembre en curso, por unanimidad de dieciocho votos de los señores ministros Presidente Ulises Schmill Ordóñez, Carlos de Silva Nava, José Trinidad Lanz Cárdenas, Miguel Montes García, Noé Castañón León, Felipe López Contreras, Luis Fernández Doblado, Victoria Adato Green, Samuel Alba Leyva, Ignacio Moisés Cal y Mayor Gutiérrez, Clementina Gil de Lester, Atanasio González Martínez, José Manuel Villagordoa Lozano, Fausta Moreno Flores, Carlos García Vázquez, Mariano Azuela Güitrón, Juan Díaz Romero y Sergio Hugo Chapital Gutiérrez: aprobó, con el número C/92, la tesis que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis de jurisprudencia.
Ausentes: Ignacio Magaña Cárdenas y José Antonio Llanos Duarte. México, Distrito Federal, a dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y dos.
De esta tesis, producto de un amparo en revisión, se extraen varias conclusiones, algunas más evidentes que otras:
Primero, que el nivel inmediatamente inferior a la Constitución nacional se compone de dos conjuntos de normas, por un lado, los tratados internacionales, y por otro, las leyes federales.
Segundo, como resultado no expreso pero lógico, que la normatividad local es inferior a las leyes federales y los tratados internacionales.
Tercero, como consecuencia, la creación de normas locales estará...
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