Las agrupaciones de electores como forma de participación política en el sistema electoral español: garantías y límites del derecho de sufragio pasivo
| Autor | Marta León Alonso |
| Cargo | Profesora de Derecho Parlamentario y de Derecho Constitucional en la Universidad de Salamanca (España). Es Doctora en Derecho, con mención de <i>Doctor Europeus </i>y Premio Extraordinario de Doctorado 2009. |
| Páginas | 2-22 |
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El 29 de junio* de 2002 se aprueba por las Cortes Generales españolas, con el apoyo del gobierno y de la oposición, la Ley Orgánica 6/2002 de Partidos Políticos (LOPP)1, que regula, entre otras cuestiones, el procedimiento de ilegalización de aquellos partidos que no respeten los principios constitucionales y los valores democráticos. La aplicación de esta ley ha permitido a la Sala Especial del Tribunal Supremo ilegalizar, por su vinculación con el grupo terrorista ETA, a Herri Batasuna, Euskal Herritarrok, Batasuna (HB-EH-Batasuna), a Acción Nacionalista Vasca y al Partido Comunista de las Tierras Vascas.
En un intento de burlar la ley, y así poder continuar con la actividad de los partidos políticos ilegalizados, se ha utilizado fraudulentamente la institución conocida como “agrupación de electores”. Se trata de una forma de participación política que permite a un grupo de ciudadanos presentar candidaturas y concurrir a los comicios, ejerciendo su derecho de sufragio pasivo al margen de los partidos políticos. Al no estar sometidas a los mismos requisitos previstos en la LOPP para la creación de un partido político, el único modo de comprobar la legalidad constitucional de dichas agrupaciones es mediante el contencioso electoral. Así ha ocurrido en el año 2003, cuando el Tribunal Supremo anuló 241 candidaturas presentadas por agrupaciones de electores en el País Vasco y Navarra, al entender que formaban parte de la estrategia de sucesión de Batasuna. Ante esta decisión, las recurrieron al Tribunal Constitucional por considerar agrupaciones de electoresPage 3que se habían vulnerado sus derechos de sufragio activo y de tutela judicial efectiva. El Tribunal Constitucional, en la STC 85/2003 de 8 de mayo, otorgó el amparo sólo a parte de las agrupaciones recurrentes, impidiendo al resto de formaciones participar en las elecciones, ya que se había probado su vinculación con los partidos políticos que habían sido anteriormente ilegalizados. Una de las últimas intervenciones de la Sala Especial del Tribunal Supremo ha tenido lugar con ocasión de las elecciones al Parlamento vasco, celebradas el 1 de marzo de 2009. El 8 de febrero de ese mismo año, se anulan las candidaturas presentadas por las agrupaciones de electores Demokrazia Hiru Milioi (D3M) y Askatasuna al considerar que ambas eran sucesoras del entramado HB-EH-Batasuna2. El Tribunal Constitucional también ratificó la sentencia del Tribunal Supremo3.
Varias de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional, en las que se decidió que no se había conculcado ningún derecho fundamental, quitando la razón a los partidos políticos y agrupaciones de electores, se recurrieron ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), alegando que el Estado español había violado derechos recogidos en el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, aprobado en el seno del Consejo de Europa en 1950. El 30 de junio de 2009 el TEDH dictó tres sentencias que resolvían los recursos presentados por los partidos políticos HB y Batasuna contra España, así como las referidas a los recursos planteados por varias agrupaciones de electores, creadas con ocasión de las elecciones municipales y forales de 2003 y los comicios al Parlamento Europeo del año 2004. En todas sus resoluciones el Tribunal de Estrasburgo absuelve a España al considerar que no se había vulnerado el Convenio de 1950. Parece, por tanto, que estamos ante una cuestión jurídicamente zanjada. Como ha escrito Pérez Royo, uno de los autores más críticos con la LOPP, esto supone el “fin de trayecto”4.
Ahora bien, aunque se haya alcanzado el objetivo político buscado con la aprobación de la LOPP, quedan, a nuestro juicio, algunas cuestiones pendientes que tienen que ver con la limitación del derecho de sufragio pasivo (artículo 23 CE)Page 4y del derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE). A ellas nos referiremos en las páginas que siguen, no sin antes exponer el régimen jurídico de las agrupaciones de electores.
La Constitución española de 1978 no hace referencia alguna a esta institución, aunque su existencia se deriva del principio democrático5. Así lo ha entendido el legislador al prever en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG), que además de los partidos políticos, puedan presentar candidaturas las agrupaciones de electores que reúnan los requisitos establecidos por las disposiciones especiales. Una primera lectura de esta ley nos permite constatar que tampoco en ella se hace un tratamiento completo y sistemático de la institución. Los silencios de la LOREG han hecho necesaria la intervención de la Junta Electoral Central que, a través de sus instrucciones y resoluciones de carácter vinculante, ha ido completado su estatuto6. Veamos, pues, cuál es su régimen jurídico.
La iniciativa para crear una agrupación de electores la toman los promotores, que son quienes impulsan o promueven la presentación de candidaturas y figuran como tales en el escrito de designación de los candidatos ante las correspondientes Juntas Electorales. Para presentar candidaturas, las agrupaciones de electores necesitan estar avaladas por un número determinado dePage 5firmas debidamente acreditadas de personas inscritas en el censo electoral7. El número de firmas exigido varía según el tipo de elección de que se trate8. Dado su carácter temporal, las agrupaciones se constituyen única y exclusivamente cuando se convoca un proceso electoral concreto. Cada vez que se quiera presentar una candidatura se habrá de proceder a una nueva recogida de firmas, que no se podrá hacer antes de la convocatoria oficial de las elecciones, por cuanto la validez de las actuaciones requiere que las mismas se realicen dentro del período electoral.
La agrupación de electores quedará formalmente constituida con la presentación de la candidatura ante la Administración electoral, no necesitando ser registrada como asociación. No existe, por lo tanto, un registro público de agrupaciones de electores en el que la inscripción otorgue protección de su denominación o símbolo frente a terceros.
Por último, en el artículo 127 LOREG9 se establece que el Estado subvencionará, de acuerdo con las reglas establecidas por la ley, los gastos ocasionados a las agrupaciones de electores por su concurrencia a las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, Parlamento Europeo y elecciones municipales.
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Por lo que se refiere a los requisitos de carácter material, el artículo 44.4 LOREG10 hace referencia a una serie de condiciones que determinan la existencia de las agrupaciones de electores en los siguientes términos,
No podrán presentar candidaturas las agrupaciones de electores que, de hecho, vengan a continuar o suceder la actividad de un partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido. A estos efectos, se tendrá en cuenta la similitud sustancial de sus estructuras, organización y funcionamiento de las personas que los componen, rigen, representan o administran las candidaturas, de la procedencia de los medios de financiación o materiales, o de cualesquiera otras circunstancias relevantes que, como su disposición a apoyar la violencia o el terrorismo, permitan considerar dicha continuidad o sucesión.
Este precepto, junto con el artículo 49.5 LOREG, al que nos referiremos más adelante, es fruto de la LOPP que vino a modificar la normativa electoral reguladora de las agrupaciones de electores. Para Pulido Quecedo este es uno de los punctuns dolens de la Ley 6/2002, introducido por el legislador ante las sospechas fundadas de que la ilegalizada Batasuna trataría de sortear la ley recurriendo a la figura de las agrupaciones de electores11. Esta proyección de la LOPP sobre la LOREG es, en opinión de Pérez Royo, de una inconstitucionalidad manifiesta, porque las agrupaciones de electores no constituyen un ejercicio del derecho de asociación, sino del derecho de participación política, que no puede ser limitado como consecuencia de la restricción del ejercicio del derecho de asociación. Y no puede serlo porque el derecho de participación es el derecho constitutivo de la ciudadanía y, por tanto, constitutivo de la igualdad. A través del artículo 44.4 LOREG se cercena un derecho fundamental de los ciudadanos, no privados judicialmente de sus derechos políticos, ni sujetos a ninguna de las causas de inelegibilidad previstas por la Ley12. Y como subraya Salazar Benítez estaPage 7limitación podría incluso afectar al derecho de sufragio activo, pues ambos son aspectos indisociables de una misma institución, nervio y sustento de la democracia: el sufragio universal libre, igual, directo y secreto13.
Hay que insistir, como lo hace el propio Tribunal Constitucional, en que partidos políticos y agrupaciones de electores son entidades difícilmente equiparables14. Así, por ejemplo en la STC 85/2003 (FJ 24) se afirma que “no son realidades equivalentes; ni siquiera equiparables. Unos y otras son instrumento de participación política. Pero, el primero lo es de participación política de ciudadanos que le son ajenos, en tanto que éstas lo son de ciudadanos que las constituyen […]”. El Tribunal Constitucional no ignora “[…] las dificultades que conlleva todo intento de equiparación conceptual entre los partidos políticos y las agrupaciones electorales. Por tratarse de realidades que no son equivalentes, ni siquiera equiparables”...
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