Accion publica, instituciones y efectividad de los mecanismos de cooperacion en el sistema de gestion del agua de Aguascalientes.
| Autor | Amaya Ventura, Ma. de Lourdes |
| Cargo | Report |
Public action, institutions and effectiveness of cooperation mechanismsin Aguascalientes' water management system
INTRODUCCIÓN
La provisión de servicios urbanos ha sido señalada frecuentemente como el espacio de contacto más inmediato entre los ciudadanos y el gobierno, ya que la calidad de dichos servicios representa el parámetro más accesible para que los primeros evalúen el desempeño del segundo.
En el caso de México, la prestación de servicios urbanos ha representado un reto creciente para la capacidad de gestión de la administración pública. A partir de los años sesenta, y de manera más acentuada en las décadas siguientes, la combinación de distintos procesos complicaría el escenario de provisión de estos servicios. Por un lado, la migración hacia las ciudades y el crecimiento de la población constituían fenómenos demográficos que incrementaban la demanda de los mismos; a estos fenómenos se añadirían las crisis económicas que hacían más difícil cubrir los costos que representaba su provisión. Por otra parte, los cambios en la dinámica sociopolítica, que se manifestaban en un creciente pluralismo y un mayor interés por participar e involucrarse en los asuntos públicos, hicieron evidente que el esquema centralizado dentro del cual funcionaba la administración pública mexicana ya no era suficiente para enmarcar la gestión de los servicios urbanos.
Ante este escenario, se plantea la necesidad de concebir esta última en términos de una construcción colectiva, una cogestión en la que convergerían diversos actores no sólo en la definición del problema sino en la implementación de soluciones. En ese sentido, el concepto de acción pública resulta un instrumento útil para analizar esta forma de gestión, ya que se refiere a la manera en que se construye una acción colectiva organizada, con la participación de actores tanto gubernamentales como no gubernamentales. Como lo señala Jean-Claude Thoenig (1998, 42), el análisis de la acción pública nos permite "explicar por qué, cómo y con qué consecuencias pueden volverse compatibles entre sí las lógicas propias de actores autónomos vinculados a la vez por interdependencias".
En este ensayo se planteará la pertinencia de adoptar esta perspectiva de los problemas públicos para el análisis del servicio de distribución urbana de agua potable, considerando que la provisión de este servicio es de importancia fundamental tanto para la subsistencia de los individuos como para el desarrollo de las colectividades. Construida a partir de la información recabada durante la investigación desarrollada para una tesis doctoral, la reflexión que aquí se presenta constituye un ejemplo de la aplicación del enfoque de acción pública al análisis concreto de un estudio de caso. (1)
Desde la perspectiva de la administración pública, el manejo adecuado del servicio de agua potable se convierte en factor clave e indicador del grado de capacidad de gestión de los espacios urbanos, ya que plantea desafíos que sólo pueden resolverse mediante la conformación de sistemas de gestión coherentes. La disponibilidad de agua potable enfrenta dificultades crecientes derivadas del incremento de la población, particularmente en zonas urbanas; (2) pero, además, el agua se usa y contamina a una velocidad que rebasa la capacidad de extracción y tratamiento. (3) En consecuencia, se genera una fuerte competencia por el recurso entre los diversos usuarios que presentan, como lo refiere Thoenig (1998), lógicas distintas y hasta en competencia, a la vez que se encuentran vinculados por una situación de interdependencia al recibir su provisión de una misma fuente--en este caso, las cuencas hídricas.
A esto hay que añadir que el agua, la materia prima de este servicio público, presenta características peculiares. Recurso natural tradicionalmente abundante, ha sido un factor clave en la evolución histórica de las sociedades, ya sea como vía de comunicación o como recurso para la supervivencia y el desarrollo de las colectividades humanas. Su reconocimiento como líquido vital, aunado a una tradicional percepción de abundancia, condujo durante largo tiempo a concebir el acceso a este recurso como un derecho fundamental de todo ser humano. Sin embargo, a finales del siglo xx los cambios en el contexto en torno al agua originaron concepciones diferentes que empezaron a competir con la concepción del agua como un derecho, buscando insertar en el imaginario social visiones alternativas. Entre los cambios contextuales que influyeron en esta reconceptualización del agua se encuentra la ya mencionada dinámica demográfica, que concentra a la población en zonas urbanas y dificulta la provisión del recurso a igual ritmo con el que crece la demanda del mismo. Otro factor destacable es la difusión del paradigma neoliberal, con su énfasis en los mecanismos del mercado y la reducción de la intervención del Estado en la economía. La extensión de este paradigma a los servicios públicos encontraría en la gestión del agua uno de sus objetos de mayor interés, basándose precisamente en las características propias del recurso. Un argumento en este sentido subraya que el agua se maneja como una industria en red, característica que permite separar cada una de las etapas del proceso: recolección, tratamiento, distribución. Esta característica ha sido presentada como un elemento positivo en términos de la ingeniería del proceso y del manejo económico del recurso, ya que las redes permiten no sólo separar cada etapa, sino también la generación de economías de escala. Sin embargo, autores como Ménard (2001) han subrayado que el agua no puede equipararse a cualquier industria de red por varias razones:
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El agua es un líquido vital que no tiene sustitutos, de ahí la necesidad de garantizar a todos los ciudadanos el acceso al recurso. Como lo menciona el autor, al agua se aplica claramente la noción de servicio de interés general, de lo que resulta otra consecuencia importante: su susceptibilidad de convertirse en un tema de debate político.
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En el sector del agua existen costos irrecuperables y que por lo general son muy elevados, esto dificulta el establecimiento del precio justo en el momento de definir una tarifa para el servicio, pues conduce al debate sobre la posibilidad de establecer un precio económico a una necesidad vital de todo ser humano, como lo es el acceso al agua. (4)
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La posibilidad de generar economías de escala tiene también un aspecto negativo, ya que, si bien el costo marginal de otorgar el servicio a nuevos clientes es sumamente bajo, este mismo cálculo puede conducir a las empresas privadas a interesarse por operar el servicio únicamente en aquellas zonas con una densidad poblacional considerable, descuidando las zonas de urbanización reciente. A este respecto, cabe añadir que la posibilidad de generar economías de escala también propicia el surgimiento de monopolios naturales, debido a las fuertes inversiones que las empresas privadas llevan a cabo y al conocimiento que desarrollan sobre el funcionamiento de la red.
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Un último punto son las externalidades negativas ligadas a la provisión del agua, que se relacionan con la salud y el medio ambiente. En primer lugar, un inadecuado manejo del recurso o una calidad deficiente del mismo tiene un impacto directo en la salud de la población que puede ir desde la propagación de epidemias hasta casos de envenenamiento con aguas tóxicas. (5) En segundo lugar, la construcción y el mantenimiento de la infraestructura generan polvo, ruido y alteraciones en la circulación, afectando otras actividades económicas.
A partir de estos puntos, en particular el primero de ellos, que subraya la provisión del agua como un asunto no sólo técnico o económico sino sociopolítico, Ménard (2001) afirma que por encima de las características del agua como bien industrial tienen mayor peso aquellas que hacen del sector un ámbito de acción fuertemente politizado, de ahí que la manera en que se organice el servicio resulte relevante. Un factor que influye de manera importante en el tipo de dinámicas de interacción que se generan entre los actores involucrados es el ambiente institucional, que está constituido por el conjunto de reglas formales e informales que enmarcan los intercambios entre los actores (Saleth y Dinar, 2004). (6)
Esto nos confirma la importancia de la acción colectiva en torno a la provisión del agua, ya que su orientación hacia dinámicas de cooperación o conflicto influirá en el desempeño del sistema de gestión, el cual requiere de la coordinación y cooperación de diversos actores, incluyendo a las empresas privadas que eventualmente participen en el manejo del agua y a los mismos usuarios, cuya colaboración se vuelve indispensable para la ejecución efectiva de los programas orientados al cuidado del recurso y el autofinanciamiento del servicio.
Así, la acción se convierte en una importante categoría de análisis para discutir la gestión del agua. Las motivaciones de esta acción colectiva, sus características y sus consecuencias en los sistemas de gestión del agua, nos permitirán asociarla con los incentivos necesarios para fomentarla, así como con algunos elementos del contexto que puedan favorecerla u obstaculizarla. Discutir la acción pública con base en la cual funcionan los sistemas de gestión aporta elementos para el debate sobre las posibilidades de administrar de manera efectiva la problemática del agua, de ahí la importancia de plantear esta reflexión. Proponemos, además, complementar el análisis de acción pública con la utilización de herramientas teóricas propias del análisis institucional, ya que la mejor comprensión de la acción y de las instituciones tanto formales como informales que la enmarcan es un paso importante en la definición de estrategias de acción futura para satisfacer la demanda de este servicio, preservando al mismo tiempo el medio ambiente; esto si partimos del supuesto de que el equilibrio entre ambos objetivos constituye un asunto...
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