La acción local en periferias urbanas marginadas de México: ¿Nuevas o viejas institucionalidades?
| Autor | Cabrero Mendoza, Enrique |
Local Action in Marginalized Urban Neighborhoods of Mexico: Examining Governance Institutions
Sin duda, el ámbito de la acción local se está transformando en las democracias contemporáneas. Tanto las democracias más funcionales y de vieja tradición como las democracias nacientes o en plena consolidación llevan a cabo una reorientación de los centros articuladores de la acción pública hacia lo local. Es en los espacios locales donde surgen nuevas formas de gestión de las políticas públicas y donde la proximidad entre gobierno y sociedad permite la expresión de nuevas prácticas de participación ciudadana. Como se ha podido observar en el caso europeo, una buena parte de la agenda de políticas de bienestar social se relocaliza en el ámbito municipal debido a la adopción del principio de subsidiariedad como eje de reorganización de la agenda de políticas. Por lo que se refiere al caso latinoamericano, ha sido a través de los procesos de ajuste macroeconómico que el nivel municipal y los espacios locales han ampliado la agenda de la acción pública tanto en programas de desarrollo económico como en programas de lucha contra la pobreza y promoción del bienestar social. En ambas regiones esta nueva realidad local tiene una fuerte presencia en el ámbito urbano y muy frecuentemente en zonas marginadas y de alta exclusión social.
Sin embargo, parecería que esta dinámica de relocalización de la acción pública en los espacios municipales no tiene necesariamente las mismas derivaciones en los diversos países, pues claramente se observan saldos diferentes. En países como España, y posiblemente Francia, la ola de recuperación de los espacios locales como ejes estratégicos del desarrollo y la democracia ha arrojado una amplia diversidad de modalidades de interacción entre el gobierno y la ciudadanía, llevando a una "nueva institucionalidad" en la que los actores locales se posicionan de nuevas maneras, el tejido se reconfigura, y se generan nuevos acuerdos y nuevas formas de gobernanza local. En el ámbito latinoamericano, países como Brasil ven enormemente fortalecidas las expresiones ciudadanas en la vida local, desplegando una capacidad innovadora sin precedentes en la sociedad de ese país; en Chile esta ola de recuperación de lo local arroja como saldo un bagaje de nuevas formas de relación y arreglos institucionales entre gobierno y ciudadanos en torno a políticas locales que alternan su impulso entre sociedad y autoridades locales; en Colombia parecería que son fundaciones privadas que conjuntamente con los ciudadanos y los gobiernos municipales dibujan un nuevo panorama en donde las redes de instituciones favorables a la participación animan la vida local. Por lo que se refiere al caso mexicano, si bien se observa igual que en los países mencionados una reaparición de lo local que da lugar durante varios años a un esplendor de la capacidad innovadora en el ámbito municipal, el proceso no parecería mostrar derivaciones similares a las referidas, por lo que es necesario discutir hasta dónde se puede hablar del surgimiento de una nueva institucionalidad.
En cuanto al caso mexicano, el estudio que presentamos a continuación busca responder dos preguntas: primero ¿hasta dónde en espacios urbanos de alta marginación y pobreza (periferias urbanas) se identifica una acción pública que dé lugar a una participación ciudadana activa?; y segundo ¿hasta dónde es posible hablar para el caso mexicano del surgimiento de una "nueva institucionalidad" de la acción pública local en este tipo de realidades?
Con el objetivo de responder ambas interrogantes, en el artículo mostramos, en primer término, una reflexión acerca de la naturaleza del cambio político e institucional en el ámbito local, y las implicaciones que esto tiene en la transformación de la vida municipal, valorando hasta dónde la ciudadanía hace acto de presencia en este proceso. En un segundo momento, analizamos a un grupo de municipios urbanos en situación de marginalidad y pobreza considerando sus condiciones socioeconómicas, así como la intensidad de la participación ciudadana y el papel que tiene el gobierno local en lo que respecta a las acciones y políticas de bienestar social. Posteriormente, realizamos un análisis más profundo en relación con un grupo de experiencias exitosas de innovación local, a fin de identificar los rasgos comunes de esos casos. Por último, son obtenidas algunas observaciones que buscan responder las preguntas planteadas ya mencionadas arriba. A lo largo de este documento se verá que si bien la ola innovadora desde lo local en México aparece en concordancia con las tendencias observadas en muchos otros países, en realidad no hay evidencia de una nueva institucionalidad en el ámbito local; las razones que explican esta situación se señalan al menos como hipótesis de trabajo para posteriores investigaciones.
LOS RASGOS Y LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA VIEJA INSTITUCIONALIDAD LOCAL
En México, desde que el Estado nacional se consolidó, los espacios locales desempeñaron un papel subordinado al centro. En la época del sistema de partido hegemónico, la centralización del poder político que era característica a escala nacional se reprodujo en los otros niveles de gobierno y se complementó con una ciudadanía prácticamente ausente de la vida pública. Los gobiernos locales funcionaban como meras agencias administrativas, prestadoras de servicios, que reproducían los esquemas verticales y personalistas en los que el ciudadano tenía poco o nada que decir. Fue así como la naturaleza autoritaria de la vida política local restó significado y riqueza a la acción política de la sociedad civil y como ésta se desarrolló fundamentalmente de manera reactiva, de cara a problemas de dotación de servicios, a partir de demandas muy concretas y a través de liderazgos naturales que las más de las veces acababan siendo cooptados por las redes clientelares y corporativas del Partido Revolucionario Institucional (PRI).
A pesar de haberse iniciado como un proceso de liberalización "desde arriba", (1) el proceso de democratización en México no puede ser entendido a cabalidad sin considerar la presencia e intervención de la sociedad y, muy particularmente, la de los actores sociales de base local. Desde la década de 1970, las condiciones de vida en las ciudades mostraron los diversos rostros de una sociedad compleja y la expansión de un tejido social que había desbordado al sistema de representación política; en muchos municipios se incrementó la capacidad asociativa para promover y proteger intereses particulares y surgieron formas diversas de acción social y política que anticiparon una organización democrática y contribuyeron a asentar la idea de que el país era plural, y de que la pluralidad podía y debía convivir. Así, a lo largo del último tercio del siglo XX aparecieron en el escenario miles de ciudadanos organizados que contribuyeron a que el espacio público adquiriera una nueva dinámica de mayor apertura y participación política. El cuestionamiento al sistema tuvo diversas manifestaciones, pero estuvo asociado a la participación social y ciudadana que emergió con fuerza en distintas ciudades acuñando nuevas prácticas, principios y valores. En un espacio urbano cada vez más fragmentado, los sectores populares se movilizaron para la resolución de sus problemas habitacionales y para dar la batalla por su derecho a la ciudad a través del Movimiento Urbano Popular (mup), mientras que los empresarios y clases medias--fundamentalmente en el norte y el occidente del país--cuestionaron el monopolio de la política a manos del partido oficial y buscaron gobernar sus propios municipios y estados.
En la década de 1980, las calles y plazas de diversas ciudades fueron ocupadas por una población que decidió participar en demostraciones públicas, ingresar en asociaciones de orientación cívico-política, involucrarse y comprometerse con un reclamo democrático. De entre las diversas formas de acción social y política que se manifestaron en esa época, destacan especialmente los llamados movimientos cívicos de carácter regional que aglutinaron a una variedad de sectores sociales (mujeres, jóvenes, profesionistas, pequeños empresarios, clases trabajadoras e, incluso, a la Iglesia) y en los que se conjuntaron tanto el celo por la autodeterminación frente al centralismo político, como el reclamo democrático que hizo de la arena electoral el espacio estratégico de lucha. La lucha por la autodeterminación y la democratización de la vida municipal, así como la defensa del voto, fueron divisas de la insurgencia ciudadana, y fue así como las elecciones colocaron de nuevo a las regiones y a los municipios en el escenario de la política nacional (Díaz, 2011). (2) Debido a que la vitalidad social se encauzó fundamentalmente por la vía electoral, se sostiene que la transición mexicana no fue pactada, sino votada (Merino, 2003) y a razón de que las movilizaciones y protestas en distintas ciudades del país desafiaron al sistema al introducir demandas políticas y al movilizar el voto de los ciudadanos se habla de una vía centrípeta del cambio político (Mizrahi, 1995). (3)
El crecimiento de elecciones competitivas en los años ochenta--y los procesos de alternancia a los que dio lugar--confluyó en el tiempo con la apertura de espacios para la participación de actores no gubernamentales. En esa década se creó el Sistema de Planeación Democrática en el marco de una profunda crisis de legitimidad del régimen y de la necesidad de impulsar una política de descentralización a partir de la cual se redistribuyeran competencias entre los tres niveles de gobierno. El Sistema de Planeación Democrática se sostiene en instancias de planeación y coordinación que, en la forma de Comités (Coplades para los estados y Coplademun para los municipios) contemplan la reunión de autoridades de los tres niveles de gobierno y ciudadanos--fundamentalmente de empresarios y notables locales--para discutir y seleccionar las...
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