Visiones y Perspectivas sobre la Medición y la Gestión de la Seguridad Social
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CAPÍTULO II
VISIONES Y PERSPECTIVAS SOBRE LA MEDICIÓN Y LA GESTIÓN DE LA
SEGURIDAD SOCIAL
U
II.1 Definiendo una Visión de Programas, Agencias
y Sistemas
n primer paso para definir una adecuada
estrategia de evaluación es reconocer los
principios básicos y los objetivos de los programas.
Las sociedades contemporáneas debaten sobre la
seguridad social con entusiasmo y raramente se
alcanzan acuerdos sobre todos los puntos. Sin
embargo, la persistencia y la fuerza de los programas
de seguridad social también confirma que existe un
amplio consenso sobre la necesidad de lograr una
protección social básica sobre la seguridad en el
ingreso y el acceso a los servicios de salud, sobre
los cuidados de largo plazo y los cuidados para niños,
y sobre las demás cuestiones usualmente cubiertas.
Este es el motivo por el cual el título de este capítulo
utiliza el término "visiones". Creemos que hay valores
compartidos entre las naciones que nos permiten
comparar constructivamente sus sistemas de
protección social.
Nos referimos también a las "perspectivas",
porque hay formas alternativas para medir y evaluar:
económica, actuarial, administrativa, fiscal, política,
y aún otras, y porque la forma en que estos
instrumentos se aplican es altamente dependiente
del contexto. Los estudios actuariales pueden ser
útiles para evaluar un sistema de pensiones colectivo,
tales como el plan de la Administración de la
Seguridad Social de Estados Unidos (SSA) o el plan
nicaragüense administrado por el Instituto
Nicaragüense de Seguridad Social (INSS). También
pueden ser útiles para evaluar la opción capitalizada
tal como el sistema de Administradoras de Fondos
de Pensiones (AFP) chileno, o un sistema mixto como
el segmento de la Administración Nacional de
Seguridad Social-Administradoras de Fondos y
Jubilaciones de Pensiones (ANSES-AFJP). Sin embargo,
cada estudio actuarial tendrá elementos
idiosincrásicos. Ninguno de estos enfoques es mejor
que los otros, cada uno de ellos sirve un propósito y
el reto es establecer un equilibrio entre ellos que sea
de utilidad para el conjunto heterogéneo de actores
que participan en los sistemas.
La seguridad social es un concepto amplio y
también es funcional distinguir entre los
programas, las agencias y los sistemas. En lo que
sigue, todas las discusiones deben entenderse
para referir el entorno de la seguridad social, que
incluye los tres conceptos. Sin embargo, las
aplicaciones pueden variar significativamente
dependiendo de si se va a evaluar una agencia, un
programa o un sistema. Para nuestros propósitos,
un "programa" es el conjunto de normas y reglamentos
creados para gestionar un riesgo social, con inclusión
de asignaciones presupuestales. Tenemos programas
de seguro de salud, programas de jubilación,
programas generales de invalidez y así
sucesivamente. También tenemos "agencias" o
"instituciones", que son las administraciones
encargadas de los programas. Por último, tenemos
"sistemas", los cuales son el conjunto de programas
y agencias. Sólo por excepción hay un conjunto
claramente ordenado de programas al interior de las
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INFORME SOBRE LA SEGURIDAD S OCIAL EN AMÉRICA 2009
agencias y sistemas. Por lo general, los programas y
agencias son el resultado de procesos históricos
salpicados con las presiones de acontecimientos
políticos, iniciativas privadas y comunitarias, períodos
de auge y de depresión y de procesos de reforma
para centralizar o descentralizar, privatizar o
nacionalizar, fusionar o separar y otros objetivos que
pueden ser contradictorios con el tiempo o a través
de programas contemporáneos. De este modo, los
ciudadanos de la mayor parte de los países invocan
un fenómeno de excepcionalismo como un atributo
de sus sistemas de seguridad social y el escenario
institucional es muy diferente entre las naciones.
Por otra parte, la seguridad social experimenta
una notable coherencia en todo el mundo en términos
de los objetivos básicos y las herramientas
empleadas en diferentes latitudes. Mulligan y Sala-i-
Martin (1999), han afirmado estos elementos comunes
en el ámbito de los programas de pensiones: "Por lo
menos 166 países tienen programas de pensiones
para la vejez. En algunos países, las pensiones
públicas para la vejez pueden remontarse por lo
menos a un centenar de años. Aunque cada uno de
los programas es único en muchos aspectos, también
tienden a tener muchas características en común"
(Mulligan y Sala-i-Martin 1999, pp. 3). Del mismo modo,
Chernichovsky (1995a y 1995b) ha señalado la fuerte
correspondencia en las funciones básicas llevadas a
cabo entre países en el ámbito del seguro de salud.
Para poder explorar estas similitudes, en general
es útil pensar en los programas como algo
proveniente de una pieza de legislación específica, y
vincularla con las agencias que están a cargo. Una
agencia a menudo está a cargo de varios programas.
Sin embargo, a nivel de los sistemas nacionales la
condición más común es tener una multiplicidad de
programas y agencias que influyen en la administración
de un riesgo social. A veces, un país tendrá una
estrategia amplia e idealmente coherente para definir
el modelo de funcionamiento del sistema, mientras
que en otros lugares el sistema será el resultado de
la acción de una multiplicidad de actores.
En principio, estas cuestiones estructurales no
son en sí mismas favorables o perjudiciales. Es decir,
no podemos afirmar que la seguridad social funcione
de mejor forma si sigue un plan centralizado, porque
es claro que las soluciones descentralizadas con
frecuencia producen resultados deseables. Por el
contrario, no puede haber una opinión crítica per se
de las soluciones centralizadas, cuando es evidente
que un número de programas funcionan bien bajo
este enfoque. Al tratar el tema de evaluación tenemos
que preocuparnos por los resultados reales del
aseguramiento social. Además de evitar prejuicios
es necesario permitir comparaciones entre
programas, agencias y sistemas.
El Informe de la CISS 2009 organiza a los
programas de seguro social en tres grandes grupos:
pensiones, salud y servicios sociales, separando entre
los últimos el cuidado de largo plazo y los programas
de cuidado infantil. La "visión" de la seguridad social
de la mayoría de los países sigue esta clasificación,
pero cada clase tiene complejidades internas. Como
sabemos, un sistema de pensiones es en realidad
una mezcla de jubilación, invalidez general y de
programas de compensación de los trabajadores; y
un sistema de salud es también una combinación de
programas para trabajadores activos, jubilados,
niños, personas con discapacidad y otros grupos.
Los programas de cuidados de largo plazo reúnen
elementos de las pensiones y de sistemas de salud,
mientras que en el cuidado para niños se mezcla la
financiación proveniente de la seguridad social con
las características del sistema general educativo. Con
frecuencia, los programas tienen traslape operativo
y son complementarios.
Cada uno de los tres capítulos posteriores
tratará en detalle las visiones de pensiones, salud y
sistemas de servicios sociales. El siguiente es un
resumen:
• Los "sistemas de pensiones" tienen por objeto
prevenir la pobreza en la vejez y proporcionar a
las familias después de la jubilación o invalidez
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