La regulación bancaria y su órgano supervisor
| Autor | Pablo Pineda Ortega |
| Cargo | Dr. En Ciencias Sociales por la Universidad de Guadalajara |
| Páginas | 1-15 |
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El ámbito del derecho se ha extendido a prácticamente todas las actividades económicas porque la evolución de la sociedad ha mostrado que, a diferencia de lo que sostenía el liberalismo económico decimonónico, hasta cierto nivel la regulación de la conducta de los diversos agentes económicos es vital para el buen desempeño de la industria, el comercio y las finanzas. Page 2
Lo anterior se explica porque la metáfora de la mano invisible de Adam Smith, según la cual cuando los hombres buscan con su trabajo mejorar su propio bienestar terminan contribuyendo al bienestar general sin proponérselo, resulta en el mundo moderno no sólo inexacta sino aun perjudicial, pues conduce a la postre a restringir, y aún anular, la participación del Estado en la economía, y a propiciar con ello que no haya el adecuado aliento hacia la eficiencia en el quehacer económico.
Esto es aún más evidente en el ámbito de las finanzas pues por la lógica de su funcionamiento la ausencia de una adecuada regulación puede conducir a colapsos económicos de elevados costos sociales que, con la apropiada regulación y supervisión a sus agentes, habrían podido evitarse.
En este contexto, la necesidad de una eficaz supervisión bancaria por parte de las autoridades financieras de un país es ya un tema indiscutido entre la práctica financiera y la doctrina académica, y sobre esa base, ahora lo que se discute ampliamente son los términos de esa supervisión y la naturaleza del órgano supervisor, pues en los últimos lustros y en distintas experiencias internacionales tal órgano ha mostrado su ineficacia y así, se han desatado crisis financieras de distinta intensidad en prácticamente todos los continentes. En efecto, el FMI reporta que en los últimos lustros más de 100 países han enfrentado problemas importantes en su sistema financiero y la gravedad de ello ha conducido, inclusive, a crisis financieras en países tan dispares como las atrasadas economías africanas y los modernos estados del sudeste asiático, pasando desde luego por diversos países latinoamericanos entre los que destaca la crisis mexicana de 1994-95.
A partir de las experiencias dramáticas de las crisis recientes los gobiernos han ido, aún mediante el antiquísimo expediente del ensayo y error, mejorando de manera paulatina su quehacer en el ámbito de la supervisión del sistema financiero, pero sin eliminar a plenitud algunas de las condiciones propiciatorias de crisis financieras que, en teoría, una adecuada supervisión bancaria debería resolver.
Vale decir ciertamente que la supervisión bancaria no puede resolver insuficiencias que rebasan el ámbito de su quehacer, y así hay que diferenciar entre condicionantes de crisis bancarias que derivan de lo que sí le compete a ella, esto es, el ámbito institucional del sistema financiero, y los aspectos que refieren un plano más general, que abarca centralmente el ámbito macroeconómico.
Este ensayo se centra exclusivamente en el ámbito institucional del sistema financiero, esto es, no aborda el entorno macroeconómico que puede propiciar una crisis financiera, mismo que refiere, entre otros, los temas relativos a una sobrevaluación no sostenible de la moneda, un fuerte déficit fiscal o de cuenta corriente, o una elevada inflación.
Más específicamente, el ensayo realiza una caracterización de los organismos públicos que la autoridad financiera de los distintos países han creado para regular y supervisar el sistema financiero, y analiza su naturaleza a Page 3 la luz de ciertos criterios que la doctrina ha considerado relevantes, refiriendo si bien sólo de manera tangencial al órgano que la legislación mexicana ha creado para ese propósito: la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.
Como es sabido, el sistema financiero de un país se centra en intermediar entre los agentes económicos que son excedentarios de ahorro y que por ello quieren canalizarlo hacia inversiones rentables, y los agentes deficitarios del mismo y que por ello lo demandan de los demás. De este modo, el sistema concentra de manera virtual a ambos tipos de agentes y canaliza el ahorro hacia aquellas opciones de inversión que la economía requiere. Asimismo, el sistema se constituye en la base del sistema de pagos de un país pues en sus instituciones, muy especialmente en los bancos, se realizan las transacciones que perfeccionan los pagos entre los agentes.
Por estas importantes tareas y por el riesgo de que no puedan operar de manera adecuada, en el mundo moderno se comparte la idea de que el sistema financiero deba ser apropiadamente regulado y supervisado.
De esta manera, en el siguiente apartado se analizan la importancia y los objetivos de la supervisión para el logro de una operación de la banca prudente y eficaz, para revisar en el tercer apartado, Tipología del Órgano Regulador, cuáles son las principales modalidades que presentan los organismos reguladores y las razones de las mismas. En el punto cuatro, Alcances y Limitaciones de la Supervisión Bancaria, se presenta un balance sobre las posibilidades reales de un organismo regulador para alcanzar su objetivo, para lo cual se analiza con cierto detenimiento cuáles sean las etapas que sigue la vida de un crédito asociándolas con las funciones de la regulación.
Mediante un muy breve apartado, al final del ensayo se hace una recapitulación de los principales temas analizados.
La literatura ha señalado que la supervisión pública sobre el sistema financiero en general, y más particularmente sobre el subsistema bancario, principal sector del sistema financiero en México, tiene los siguientes cuatro objetivos1:
a. Eficiencia operacional y de competencia. En la operación cotidiana de los bancos se presentan incentivos no deseados para las sanas prácticas financieras, tales como el de arriesgar más invirtiendo (esto es, concediendo prestamos) en proyectos dudosos sólo porque pagan una Page 4 tasa de interés más alta, y por ello la regulación debe influir sobre la operación misma de los bancos. En concreto, es necesario que la autoridad financiera defina y supervise criterios generales de riesgo de crédito, que permiten cuantificar y prever cuán factible es que los eventuales prestatarios dejen de servir los créditos otorgados por la banca.
b. Seguridad y solidez. Por definición, los bancos cuentan con un elevado nivel de endeudamiento, y por el carácter de sus operaciones, que con frecuencia implican pasivos de corto plazo con activos de larga maduración, pueden incurrir en problemas de iliquidez que a la postre puedan minar también su solvencia; los reguladores deben por ello exigir que sus niveles de capitalización sean altos y que operen sobre bases prudenciales. Una vez más, aquí la función de las autoridades financieras se enfoca a vigilar las sanas prácticas de los intermediarios evitando que incurran en acciones que puedan afectar su solidez financiera.
c. Política monetaria y eficiencia en la asignación de los recursos. Como es sabido, la política monetaria es instrumentada a través del sistema financiero porque éste es la base del sistema de pagos, y por ello es fundamental regular su operación; además, por su importancia para el dinamismo económico, se debe influir para que la canalización del ahorro sea lo más adecuada posible, procurando no alterar con ello la lógica de mercado del sistema financiero en su conjunto. Un sistema financiero que opera con razonables niveles de eficiencia contribuye a la adecuada instrumentación de la política monetaria porque los mercados pueden leer apropiadamente en los diversos indicadores de tal sistema las señales que la autoridad monetaria envía a través de sus distintos instrumentos de operación.
d. Protección a los depositantes. Por la eventualidad de una quiebra bancaria, y debido al elevado apalancamiento de sus instituciones, los reguladores deben proteger a los depositantes (sobre todo a los de menores montos en tanto que los demás pueden pagar para que su inversión sea monitoreada), para no afectar su patrimonio, que fue llevado a tales instituciones de buena fe. Asimismo y de manera complementaria con lo anterior, debe evitarse el deterioro financiero de la banca pues con ello se desalienta una eventual corrida contra sus instituciones que afecte la estabilidad del sistema financiero en su conjunto, y que termina afectando a toda la economía.
Si la supervisión alcanza estos objetivos el sistema puede operar de manera eficiente y propiciar que sus instituciones cuenten con la adecuada solvencia que les garantice un nivel razonable de seguridad; asimismo, y en el marco de su papel como la base del sistema de pagos de un país, un sistema financiero eficiente coadyuva a la adecuada operación de la política monetaria, tal como antes se comentó.2 Page 5
En particular, una apropiada supervisión bancaria permite desde luego que los intermediarios asuman riesgos, pero sobre la base de que éstos sean respaldados con un adecuado nivel de capitalización, y que se asuman sobre un marco prudencial razonable;3 en todo caso, debe establecerse una clara definición -fincada en estándares internacionales- de cómo se integre el citado capital. Los riesgos más frecuentes asumidos por las instituciones financieras son el riesgo de crédito (cuando el prestatario no paga su adeudo o no lo hace en los términos acordados), riesgo de mercado (cuando se dan cambios significativos en los precios de mercado relevantes, tales como el tipo de cambio); riesgo de tasa de interés (cuando el banco queda expuesto a movimientos adversos de la tasa de interés, por ejemplo cuando se cuenta con pasivos y activos con diferentes vencimientos); y el riesgo operacional...
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