Las reformas del Estado en México: del Estado benefactor al Estado neoliberal
| Autor | Andrea Revueltas |
| Cargo | Profesora-investigadora del Departamento de Política y Cultura de la Universidad Autónoma Metropolitana Xochimilco |
| Páginas | 215-229 |
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En su primer Informe de gobierno (noviembre de 1989), el presidente Carlos Salinas de Gortari anunció la reforma del Estado; más tarde, en abril de 1990, hizo una exposición más amplia y razonada sobre esta medida.1 En ese texto, que puede considerarse como una crítica a la gestión estatal precedente, se señalaban los efectos nocivos del burocratismo al afirmar que "el ensanchamiento del papel del Estado en todos los ámbitos de la vida social, indispensable en el periodo de reconstrucción, en el despegue industrial y en la promoción de la organización de la sociedad dejó de ser útil para tornarse crecientemente en un obstáculo a la dinámica que su propia acción generó";2 o bien al aseverar que "nuestro problema no ha sido el de un Estado pequeño y débil, sino el de un Estado que, en suPage 216 creciente tamaño se hizo débil. Los problemas se agravaron, con un Estado que creció de manera desproporcionada y desordenada forzando sus afanes a la búsqueda de medios para sostener su mismo tamaño".3
De hecho, el tema estaba ya en el aire. Desde la década de los 70, en los países industrializados se empezó a hablar de la necesidad de reformar o reestructurar el Estado cuando, bajo la influencia de la ideología neoliberal, se pensó que las causas de la crisis imperante se encontraban en las políticas seguidas por el Estado benefactor,4 cuyo exceso de gasto generaba déficit e inflación. Por lo tanto, si el problema era el Estado, había que reformarlo y reducirlo, al igual que sus funciones. En particular, la crítica neoliberal estaba dirigida a impugnar el papel interventor del Estado en la economía: el Estado debía cesar su función reguladora y dejar la actividad productiva en manos de la iniciativa privada y al libre juego de las fuerzas del mercado.5
Las ideas neoliberales pronto fueron adoptadas por los organismos internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional) e incorporadas a las estrategias aplicadas a los países "en vías de desarrollo". Para los técnicos de estas instituciones, los estados del Tercer Mundo adolecían de los mismos aspectos negativos que los países desarrollados: excesivo intervencionismo y, por consiguiente, excesivo crecimiento del aparato estatal, enorme burocratización, gastos deficitarios, etc., agravados además por la corrupción, la ineficiencia y el derroche de las élites gobernantes. Razón por la cual, en países como México había que "adelgazar" al Estado: en loPage 217 administrativo, reducir el gasto público, el personal estatal, los gastos sociales; en lo económico, privatizar las empresas nacionalizadas, abandonar el proteccionismo que había creado una industria costosa y de baja calidad; en lo social, renunciar a las prácticas paternalistas y populistas.
Si bien durante el sexenio salinista la reestructuración del Estado mexicano se aceleró y profundizó, las transformaciones en curso habían empezado a gestarse a finales de 1982. El colapso financiero de aquel año no sólo marcó el agotamiento de un modelo de crecimiento (sustitución de importaciones), sino que puso de manifiesto el desgaste del sistema político que domina desde hace más de 70 años y, por añadidura, intensificó la dependencia del país con respecto al exterior; a partir de entonces, las estrategias estatales han seguido los dictados de los organismos internacionales (BM, FMI), los cuales intervienen mediante mecanismos complejos como los programas de ajustes que imponen políticas y estrategias de carácter global, así como una gran austeridad en el gasto público que tuvo como efecto una severa caída del nivel de vida para las mayorías, pues el gastosocial pasó del 4.4% de PIB en 1975 a 2.5% en 1985.6
Para legitimarse, la élite gobernante adoptó las propuestas neoliberales asumiéndolas como programa de gobierno; para que fueran aceptadas por la sociedad, a pesar de un fuerte costo social, su puesta en marcha fue acompañada de un gran despliegue publicitario en el que intervinieron todos los medios de comunicación (periódicos, revistas, radio, televisión) y en el que participaron tanto ideólogos estrechamente ligados a los tecnócratas que gobiernan desde 1982 como analistas e intelectuales.7 Predominaron las posiciones triunfalistas (tras el fracaso del modelo anterior, el país por fin iba a entrar a la era de la modernidad), las verdades a medias (la forzosa ineficacia de las empresas estatales, por ejemplo) y las falsas oposiciones (el Estado de bienestar es malo, el Estado liberal es bueno).
Las nuevas estrategias han tenido como objetivo la reestructuración del Estado (que, en forma paradójica, es llevada a cabo por la élite gobernante sin la participación de la sociedad e implica, a la larga, una reducción de la soberanía estatal y el desmantelamiento de las bases tradicionales de su poder), así como la instauración de un nuevo modelo económico al pasar de uno proteccionista y nacionalista a otro abierto al exterior. Por su envergadura, estas reformas tienen repercusiones en todos los niveles de la realidad social (en lo económico, lo político y lo social) y conciernen tanto a las bases estructurales del sistema político (partido de Estado y corporativismo) como a las ideológicas (nacionalismo, agrarismo, obrerismo) del Estado posrevolucionario.
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Para ubicar la naturaleza y los alcances de estos cambios, es preciso tomar en cuenta el contexto internacional dominado por el ideario neoliberal en que se producen, y el contexto interno que precedió la profunda crisis que se desencadenó en 1982. En la medida en que el Estado ha desempeñado y sigue desempeñando todavía en México un papel central, trataremos de señalar en el presente ensayo la manera como fue actuando y consolidándose en el presente siglo y las transformaciones en curso.
A lo largo de la historia de México —si exceptuamos ciertas etapas críticas en las que las luchas sociales estallaron violentamente y se produjo una activa participación social— ha predominado un Estado fuerte e interventor que ha controlado a una sociedad más bien pasiva.
Es así como el omnipotente Estado que fue conformándose después de la Revolución de 1910-1920 —periodo en el que la estructura estatal llegó casi a su desintegración— y terminó por consolidarse a finales de los años 30, tuvo como antecedentes que permitieron su reconstitución, por una parte, la sólida tradición de Estado fuerte, centralizado e interventor que observamos ya entre los aztecas, la Colonia y el porfirismo; por la otra, el predominio de una vigorosa ideología estatista que ha considerado al Estado como un instrumento racionalizador, único capaz de organizar a la nación y de hacerla progresar, el único apto, pues, para llevar a cabo la superación del "atraso" ancestral y lograr la modernización del país. Estas ¡deas y creencias terminaron por conformar una verdadera estatolatría que ayudó a ocultar otras facetas menos gloriosas del Estado como su capacidad de represión, los intereses particulares (corrupción), la burocratización que lo vuelve ineficiente, etc.
Puede decirse que la conformación del Estado interventor moderno mexicano (que, sin embargo, en muchos aspectos no ha logrado superar ciertos rasgos tradicionales) comienza a partir de la Independencia y es fruto de un proceso continuo-discontinuo que atraviesa por varias etapas: la Independencia (1821), durante la cual el país adquiere formalmente el estatuto de nación; la Reforma, que promulga una Constitución de corte liberal (1857) que estatuye la vigencia de un Estado mínimo, así como la separación del Estado y la Iglesia; el. porfirismo (1877-1911), periodo en que, si bien se conservan los preceptos constitucionales liberales para la economía (Estado no intervencionista y favorable al laissez faire), se fortalece y consolida el aparato estatal, el cual interviene para crear la infraestructura necesaria al desarrollo de enclaves capitalistas (estrechamente ligados a intereses exteriores), y actúa sobre el todo social, estableciendo ciertas prácticas en el ejercicio del poder, como la mediatizacíón de la naciente clase trabajadora, la manipulación de la prensa, la cooptación de los intelectuales, etc., que el Estado posrevolucionario continuará y perfeccionará.
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Ahora bien, el Estado mexicano sólo adquiere su carácter abiertamente interventor, y por ende "benefactor", después de la Revolución de 1910, cuando en la nueva Constitución de 1917 se estatuyen los preceptos que legitiman su papel interventor: atribución de enormes poderes al Ejecutivo (artículo 89); convalidación de su papel rector en el proceso productivo (artículos 25, 26 y 28); regulación de la propiedad y distribución de la tierra, dominio directo de recursos naturales tales como el petróleo (artículo 27); y, con el propósito de "proteger" al trabajador, intervención como "arbitro" de las relaciones entre patrón y obrero, y establecimiento de políticas sociales y de bienestar (artículo 123).
Después de la intensa lucha social del periodo revolucionario, en la década de los 20 el grupo que accedió al poder inició el proceso de reconstrucción del Estado que se centró principalmente en la institucionalización de las relaciones con la sociedad; en 1929, se creó el partido oficial, el PNR, instrumento de control político que en su primera etapa tuvo como objetivo institucionalizar la lucha por el poder entre los diferentes grupos y facciones de los caudillos revolucionarios; al mismo tiempo, se promulgó la Ley Federal del Trabajo como instrumento para...
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