La reforma educativa 2013
| Autor | José María Soberanes Díez |
| Cargo | Profesor-investigador de la Universidad Panamericana |
| Páginas | 1-13 |
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La educación fue reconocida como derecho fundamental, en 1993, en la Constitución Mexicana. Antes ya existían referencias constitucionales. Así se aprecia, desde los Sentimientos de la Nación, e incluso antes, en la Constitución de Cádiz.
En la Constitución vigente y en los tratados internacionales se aprecia la importancia de la educación. No se trata de un derecho más. Es un derecho habilitante para el ejercicio de los demás. Sólo con educación pueden conocerse y ejercerse a cabalidad cualquier derecho, no solo los humanos.
Diez años después de este reconocimiento constitucional, se ha producido una reforma sumamente importante para la configuración del derecho a la educación. En este trabajo pretendemos dar cuenta de las principales novedades de la reforma.
Antes que nada, una aclaración. Por reforma educativa entendemos tanto los cambios y adiciones a la Constitución Federal, como la expedición de nuevas leyes y reformas en la legislación secundaria. En efecto, este proceso que comenzó con la iniciativa del Presidente Enrique Peña Nieto, se cristalizó en su primera etapa en una reforma constitucional a los artículos 3º y 73, que fue publicada el 26 de febrero de 2013. Producto de esta reforma, se modificó la Ley General de Educación y se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación1.
A continuación expondremos los principios que informan la reforma (apartados II y III) y, posteriormente, nos abocaremos a explicar las normas tanto constitucionales como legales que objetivan estos principios (apartado IV).
En cada fase de su evolución, los sistemas educativos han tenido que responder a unos retos prioritarios. En la segunda mitad del siglo XX se enfrentaron a la exigencia de hacer efectivo el derecho de todos los ciudadanos a la educación. La universalización de la enseñanza primaria, que ya se había alcanzado en algunos países, se iría completando. Además, durante de la educación básica. En suma, el objetivo prioritario consistió en hacer efectiva una escolarización más prolongada y con unas metas más ambiciosas para todos los jóvenes.
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Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, de la Organización de las Naciones Unidas, dejaron claro este aspecto. Se requería lograr la cobertura universal y gratuita de la educación primaria. Para lograrlo, la UNESCO adoptó un marco de acción hacia 2015 en el Foro Mundial sobre la Educación Dakar, Senegal.
No obstante, en muchos países, el desafío no pasaba por la cobertura, sino en conseguir que esa educación ampliamente generalizada fuese ofrecida en unas condiciones de alta calidad, con la exigencia además de que tal beneficio alcanzase a todos los ciudadanos.
Habiendo alcanzado 100% de cobertura en educación primaria, México cuenta con graves deficiencias educativas. Aproximadamente, 30% de la población se encuentra en situación de rezago educativo, junto con sus componentes (analfabetismo, analfabetismo funcional y rezago en sentido estricto)2.
Además, de acuerdo con los últimos resultados del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA por sus siglas en inglés), el nivel de conocimientos y habilidades de los estudiantes mexicanos es menor al de otros países. Según la última evaluación, México se ubicó en el lugar 47 de 65, muy por debajo de los países líderes como Corea y Finlandia3.
De acuerdo con esto, si bien México cumplía con requisitos cuantitativos como la cobertura de la educación primaria, fallaba en aspectos cualitativos, como el logro académico o la eficiencia del sistema educativo.
Ante este panorama, el principio de calidad educativa, usado en el discurso desde hace tres décadas se estableció en la Constitución como el criterio informante de la educación tanto pública como privada que se imparta en el país.
Este principio se enuncia en la Constitución en dos ocasiones, en el artículo 3º. En la primera se refiere, en la fracción II, inciso d), a un criterio orientador de la educación, a lo que el magistrado constitucional español, Francisco Tomás y Valiente, denominó el ideario educativo constitucional4. En esa oportunidad se menciona que la calidad supone “el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos”.
En una segunda ocasión, la Constitución se refiere a la calidad, un poco antes, en el tercer párrafo de ese artículo. Lo mencionamos después porque parece ser una concreción de esta idea general. Se señala que el Estado garantizará la calidad de la educación cuidando que
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“los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos”.
Jurídicamente, se trata de normas con estructura de principio. En palabras de Robert Alexy, son mandatos de optimización y responden perfectamente a su idea de que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes5.
Esta noción constitucional, identificada con el mandato de optimización o el constante mejoramiento de materiales, organización escolar, infraestructura, etc., fue modificada por el legislador ordinario. En el artículo 8, fracción IV de la Ley General de Educación se señala que, por calidad debe entenderse “la congruencia entre los objetivos, resultados y procesos del sistema educativo, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad.”
Parece que ésta es una definición más propia para eficiencia que para calidad, porque deja de lado el constante mejoramiento de los componentes referidos de forma enunciativa por la Constitución.
En cualquier caso, el contenido del principio no se identifica con definiciones legislativas, sino con una labor argumentativa profesional que ayude a precisarlos6. Además, se trata de una verdadera norma jurídica que está llamada a interpretar el resto de reglas, pero también a aplicarse directamente a casos concretos7.
Aunque no se usó el principio de equidad como gran referente de la reforma, se alude a éste al señalar que la información que genere el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación debe servir para mejorar la equidad del sistema educativo (inciso c) de la fracción IX del artículo 3º constitucional).
La equidad es un principio íntimamente vinculado con la educación. Como todo derecho social, la educación es una forma de conseguir la igualdad sustantiva8. Pero quizá este derecho tenga una mayor repercusión, porque preparando a las personas iguala el piso. En un estado
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constitucional y democrático de derecho, la democracia es el derecho a la diferencia sin diferencia de derechos. Ésto sólo se logra con la educación. No es extraño, por tanto, que haya sido el medio utilizado para eliminar segregaciones.
Por ese motivo, se entiende que una de las constancias de la igualdad como un valor constitucional sea, precisamente, el artículo 3º, en donde ya se señalaba antes de la reforma que la educación debe contribuir a sustentar los ideales de igualdad de derechos de los hombres9.
Desde la adopción del Marco de Acción de Dakar, la equidad o educación inclusiva es un tópico constantemente utilizado por la UNESCO. Pero antes de esto ya se refería, en la Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza, de 1960.
Calidad y equidad son dos principios interdependientes. En la medida en que aumenta la calidad en la educación, se consigue mayor equidad social. Asimismo, en tanto se busca lograr la equidad, deben mejorar las condiciones de enseñanza.
El reconocimiento de estos principios es un gran avance, en tanto supone el establecimiento de una hoja de ruta y un criterio que debe informar toda toma de decisiones en materia educativa. Sin embargo, requería su concreción a través de reglas que permitieran hacerlos efectivos.
En la reforma se previeron distintas normas que tienden a ese fin y que podemos englobar en el sistema nacional de evaluación educativa, el servicio profesional docente, y las reglas tendientes a mejorar las condiciones de la educación, que a
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