Algunas reflexiones sobre la facultad de legislar en materia de comercio exterior del Ejecutivo Federal (el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos)
| Autor | Alma de los Angeles Ríos Ruiz |
| Cargo | Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, de la División de Posgrado de la Universidad Anáhuac del Norte y del Instituto Tecnológico de Estudios Superiores Monterrey, Campus Estado de México. |
| Páginas | 149-164 |
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El presente trabajo de investigación tiene como propósito analizar a partir de sus antecedentes y respectiva evolución, el artículo 131, párrafo segundo, de la Constitución Federal, con la finalidad de poder establecer cuál es el mecanismo jurídico a través del cual el Congreso de la Unión delega al Ejecutivo Federal la facultad de legislar sobre algunos aspectos de comercio exterior; además de determinar si al ejercer dicha facultad el Presidente de la República debe motivar o justificar el ejercicio de la misma, mediante la exposición de razones que hayan originado la aplicación de la facultad mencionada.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estable en su artículo 731 que el Congreso tiene facultad para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123, para impedir que en el comercio de Estado Page 150 a Estado se establezcan restricciones y para establecer contribuciones sobre el comercio exterior, entre otras.
El artículo 134 de la citada Constitución Federal2 señala que es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117.
Por su parte el artículo 131, Constitucional párrafo segundo establece que: "El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida".3
En el marco de referencia, se pasa a realizar el estudio respectivo, en los siguientes términos:
En el devenir histórico constitucional mexicano se encuentra que en todos los casos se consideró como facultad de los representantes del pueblo que conforman el poder legislativo, la de fijar y expedir los aranceles que debían aplicarse al comercio exterior, encomendándose al Poder ejecutivo la función de recaudar dichos impuestos. Asimismo, esta tradición constitucional quedó reconocida en la Constitución de 1917, al redactarse el texto definitivo del mencionado precepto en el referido orden de ideas.4 Page 151
Sin embargo, en el año de 1951 pretendiendo apoyar el actuar del Ejecutivo Federal para efecto de alcanzar eficientemente la política de sustitución de importaciones que en aquella época se iniciaba se adicionó al artículo 131 Constitucional un segundo párrafo que hasta la actualidad forma parte del mismo y que es materia de la investigación en comento.5
Bajo el anterior orden de ideas, es preciso señalar que el Estado lleva a cabo diversas funciones de distinta índole, estas funciones requieren de recursos públicos para poderlas desplegar o ejercer. Así, los recursos públicos del Estado pueden ser de naturaleza tributaria y no tributaria.
Los ingresos tributarios, contribuciones, son establecidos por el Congreso de la Unión, por ser una facultad que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con el artículo 73, fracción VII, y XXIX, de la Norma Fundamental.
Esto es, las contribuciones federales se establecen mediante ley, tanto desde el punto de vista formal como material, pues el Poder del Estado que las fija es el órgano encargado de la creación de leyes. Además, una de las garantías que en materia tributaria contempla el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, es el principio de legalidad tributaria o de reserva de ley, que consiste precisamente en que las contribuciones deben estar previstas en una ley, formal y material. Sin embargo, la potestad tributaria del Estado en materia de comercio exterior, puede ser ejercida por un órgano distinto al Poder Legislativo Federal.
Por ello, la trascendental importancia que tiene la intervención del estado en defensa de la producción nacional, vía la política arancelaria, encuentra en la Constitución mexicana su expresión formal a través de los artículos 31, fracción IV; 73, fracción XXIX, 1 y 131, segundo párrafo.6 Así, los impuestos que deben pagar los importadores al introducir mercancías extranjeras al mercado mexicano están sujetos, al cumplimiento de los principios constitucionales que son el de legalidad, conocido también como reserva legal, el principio de equidad y proporcionalidad7. Page 152
En efecto, de acuerdo con el artículo 131, párrafo segundo, tal y como se precisó, el Congreso de la Unión puede autorización al Poder Ejecutivo Federal para que ejerza la potestad tributaria en materia de comercio exterior, con lo que éste sustituye a aquél, para emitir actos de naturaleza jurídica y jerarquía igual que una norma jurídica.8 Por ende, es pertinente indicar que, la regla general consiste en que las contribuciones sean establecidas mediante un acto emitido por el Poder del Estado encargado de la creación de leyes, el Congreso de la Unión, esto es, mediante una ley, formal y material; y la excepción, es que las contribuciones en materia de comercio exterior pueden ser establecidas por el Ejecutivo Federal, en virtud que la propia Ley Fundamental permite esta delegación de facultad legislativa a favor del mencionado Poder.
Ahora bien, los actos que el Ejecutivo Federal emite en ejercicio de esta facultad legislativa originaria del Congreso de la Unión, tienen la misma naturaleza jurídica y jerarquía que las leyes emitidas por éste último Poder de la Federación, toda vez que aquél actúa en sustitución del órgano legislativo por disposición constitucional.
La Ley de Comercio Exterior establece que tiene por objeto regular y promover el comercio exterior, incrementar la competitividad de la economía nacional, propiciar el uso eficiente de los recursos productivos del país, integrar adecuadamente la economía mexicana con la internacional, defender la planta productiva de prácticas desleales del comercio internacional y contribuir a la elevación del bienestar de la población, por su parte el artículo 49 del referido ordenamiento federal señala que el Ejecutivo Federal tendrá las siguientes facultades:
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Crear, aumentar, disminuir o suprimir aranceles, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con lo establecido en el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
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Regular, restringir o prohibir la exportación, importación, circulación o tránsito de mercancías, cuando lo estime urgente, mediante decretos publicados en el Diario Oficial de la Federación, de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
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Establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente, y publicados en el Diario Oficial de la Federación; y
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Establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de mercancías extranjeras por el territorio nacional procedentes del Page 153 y destinadas al exterior a través de acuerdos expedidos por la autoridad competente y publicados en el Diario Oficial de la Federación; entre otras.
De lo referido anteriormente se pueden mencionar varias posturas y conclusiones que a continuación señalaré; además, resulta claro que el artículo constitucional establece una potestad al Congreso de la Unión para facultar al Ejecutivo para que aumente, disminuya o suprima las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para que restrinja y prohiba las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de que realice cualquier otro propósito, en beneficio del país. Sin embargo encontramos que Ley de Comercio Exterior expedida por el propio Congreso de la Unión va más allá de lo que contempla la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que las disposiciones contenidas en el artículo 4 de la Ley secundaria no son del todo concordantes con los principios que se desprenden del artículo 131 constitucional.
El artículo constitucional en análisis se inserta en el llamado capítulo económico de la Constitución,10 dada su estrecha vinculación con la economía nacional e internacional y en especial con el comercio exterior, lo cual se justifica, habida cuenta de la necesidad de dotar a la Federación de los mecanismos y herramientas adecuados para adoptar la estrategia interna de desarrollo que, entre otros objetos, permita reducir la vulnerabilidad del país frente a cambios externos inconvenientes y por otra parte, propicie la conformación de un entorno económico más favorable.
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