Las recomendaciones de la CNDH. El control del poder y la protección de los derechos humanos

AutorRaymundo Espinoza Hernández
CargoAbogado y Politólogo, especialista en Derecho Constitucional y en Derecho de Amparo
Páginas341-366

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Las recomendaciones de la CNDH… pp. 341-366

Las recomendaciones de la CNDH.

El control del poder y la protección de los derechos humanos

Resumen

La CNDH realiza de manera simultánea una doble función: controlar el ejercicio del poder y proteger los derechos humanos. Sin embargo, opera en escenarios de violencia estructural donde los mecanismos a su disposición resultan insuficientes o inadecuados para responder a los problemas que se le plantean. La efectividad de sus actuaciones está condicionada por factores que rebasan sus capacidades institucionales. Para atender las causas estructurales detrás de las violaciones de derechos humanos, la Comisión debería emitir recomendaciones generales de impacto cualificado y de incidencia específica en legislación, prácticas y políticas públicas e incluso criterios de interpretación de normas.

Abstract

The CNDH simultaneously performs a double function: on the one hand it controls the exercise of power and on the other hand it protects human rights. Notwithstanding it operates in scenarios of structural violence where the mechanisms available become insufficient or inadequate to respond the raised issues. The effectivity of its performances is conditioned by factors that exceed its institutional capacities. To address the structural causes behind human rights violations, the Commission should issue general recommendations of qualified impact and specific incidence in legislation, administrative practices, public policies and even rule interpretation criteria.

Sumario: Introducción / I. Naturaleza jurídica y competencia de la CNDH / II. Características y regulación de las recomendaciones de la CNDH / III. Límites y condiciones de eficacia de las recomendaciones / IV. Conclusiones / Fuentes de consulta

* Abogado y Politólogo, especialista en Derecho Constitucional y en Derecho de Amparo.

Profesor de asignatura en la UACM y miembro de distintos proyectos de investigación en la UNAM.

Raymundo Espinoza Hernández *

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Sección Doctrina

Introducción

La vigencia del modelo de Estado constitucional de Derecho supone que los derechos fundamentales de las personas son irrenunciables y se encuentran garantizados, frente al actuar de los propios poderes institucionales y fácticos, mediante instrumentos legales oportunos, accesibles y efectivos. En otras palabras, el ejercicio debido del poder público, en términos del paradigma democrático contemporáneo, exige la subordinación del conjunto de las autoridades que integran el aparato estatal a los principios y reglas que conforman un sistema jurídico. Entre tales normas se encuentran las que contienen derechos humanos y las que establecen garantías para su ejercicio.

Por mandato constitucional, la soberanía nacional reside esencial y originalmente en el pueblo y, en congruencia con ello, todo poder público emana del pueblo y se instituye para su beneficio. Las normas que contienen derechos humanos y que establecen sus garantías expresan en un nivel más concreto este mandato constitucional, a la vez que definen con mayor detalle los deberes fundamentales del Estado mexicano en relación con la satisfacción del interés público y el desarrollo de las condiciones de la vida social. La impronta democrático-republicana que enaltece al constitucionalismo y dota de legitimidad al Estado moderno se expresa en estructuras de gobierno que afirman el interés público mediante el reconocimiento y la garantía de los derechos humanos.

La figura del Ombudsman, las defensorías del pueblo o los organismos protectores de derechos humanos tipo las comisiones que operan en México y, en general, el sistema no jurisdiccional de protección previsto en el Apartado B del artículo 102 constitucional, asumen como función básica colaborar en la difícil misión de controlar, en un marco de instituciones y en beneficio del conjunto de la sociedad, el ejercicio del poder detentado por actores públicos y privados, así como hacer coincidir el origen popular del poder público con los resultados efectivos de su despliegue institucional. De esta manera, el ejercicio de la soberanía popular y del poder público en general debe orientarse, por mandato constitucional, a la satisfacción del interés general a través de instituciones que promuevan, respeten, protejan y garanticen el goce efectivo de los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.

La justificación de instancias como la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) radica en el importante papel que deben desempeñar tales organismos en la gestión de necesidades sociales apremiantes bajo la forma jurídica de la protección (no jurisdiccional) de los derechos, especialmente en materia de acceso a la justica. La desatención de los derechos humanos (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales) impacta negativamente en la legitimidad del régimen político, situación que puede convertirse en un obstáculo para la consolidación de un auténtico Estado constitucional de Derecho, y que incluso puede poner en entredicho el carácter democrático-republicano de las instituciones de gobierno.

342 alegatos, núm. 93, México, mayo/agosto de 2016

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Como sucede actualmente en diversos casos, la sociedad civil organizada, al igual que las víctimas de abusos de poder pueden apropiarse de las herramientas jurídicas que brinda la institución y usarlas dentro de sus estrategias jurídicas de reivindicación de derechos y empoderamiento ciudadano. El propio Estado puede reconocer en las atribuciones de la CNDH mecanismos institucionales útiles para delimitar el actuar discrecional de las autoridades y erradicar todo uso arbitrario de poder. El mismo ámbito competencial de la Comisión la obliga a participar en la construcción de un régimen social de derechos.

Sin embargo, las atribuciones de la Comisión no siempre impactan en el actuar de las autoridades, no digamos ya en la generación o corrección de políticas públicas, entre otras razones, porque la CNDH opera sobre una plataforma de huecos e incongruencias institucionales generales y particulares que obstruyen la consecución de sus fines normativos, pero también porque la realidad misma de la sociedad mexicana rebasa por mucho sus limitadas capacidades y recursos. Muy poco puede hacer un organismo protector de derechos humanos ante la persistencia de una política económica que avanza y se sostiene, precisamente, a partir de la violación de derechos humanos y la consiguiente
generación de todo tipo de víctimas. El
éxito del capitalismo salvaje se sostiene
en la violación impune de derechos humanos, por lo que el reconocimiento de éstos
en normas fundamentales y el establecimiento de sus correspondientes garantías
institucionales son incompatibles con las
dinámicas contemporáneas de obtención
de ganancias extraordinarias. Las debilidades orgánicas y los alcances limitados
de la CNDH deben entenderse en el contexto de una economía que subordina las
instituciones públicas al interés privado,
restringiendo el ejercicio de derechos y
acotando sus garantías.

Además, por supuesto, entre los factores que condenan a la Comisión a jugar un papel que suele quedarse por debajo de las necesidades de una sociedad que ha sido sometida durante años a una violencia estructural multifacética, debemos incluir: (i) la manipulación política de la que es objeto la institución por parte de los grupos parlamentarios en el Senado tratándose de la elección o reelección de su Presidente, así como; (ii) el peso de la figura presidencial en el sistema político mexicano, pues el titular del Poder Ejecutivo encabeza la administración pública federal, cuya actuación constituye el principal objeto de atención de la Comisión al ejercer su competencia.

Muy poco puede hacer un organismo protector de

derechos humanos ante la persistencia de una política económica que avanza y se sostiene, precisamente, a partir de la violación de derechos humanos y la consiguiente generación de todo tipo de víctimas.

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Sección Doctrina

I. Naturaleza jurídica y competencia de la CNDH
La CNDH es una institución nacional de derechos humanos, con mayor precisión, es un organismo de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano.1Desde su origen, dadas las necesidades de la sociedad mexicana y la evolución jurídico-histórica de la competencia de la Comisión, existen diferencias entre ella y los organismos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas en relación con otras instituciones de derechos humanos.2Además de la CNDH y de las comisiones locales que conforman el sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos, existen en el ordenamiento mexicano otras instancias especializadas de protección de los derechos humanos ajenas a la vía

1El 13 de febrero de 1989 fue creada la Dirección General de Derechos Humanos de la Secretaría de

Gobernación. Por Decreto presidencial, el 6 de junio de 1990 surgió la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) como órgano desconcentrado de la propia Secretaría de Gobernación. El 28 de enero de 1992, la Constitución fue reformada para elevar a rango constitucional la figura de los organismos de protección de los derechos humanos, creando así el llamado sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos, todo ello dentro del Apartado B al artículo 102. Cabe recordar que la normatividad secundaria expedida en 1992 definía a la Comisión como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios. El 13 de septiembre de 1999, a través de una nueva reforma constitucional, fue modificado el mencionado Apartado B del artículo 102 para elevar a rango constitucional el carácter autónomo de la CNDH, al dotarla de autonomía de gestión y presupuestaria...

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