La participación en las políticas públicas y los límites de la metáfora espacial

AutorMatías Landau
CargoDocente e investigador de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
Páginas68-89

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Las transformaciones en la relación estado - ciudadanía y la emergencia de la metáfora espacial

En la actualidad se escucha en los discursos políticos y en los análisis periodísticos un argumento recurrente según el cual los políticos o las autoridades gubernamentales se “alejaron” de “la gente“, y en consecuencia “no escuchan” las demandas de los ciudadanos. Es por esta razón –se dice– que el Estado es “ineficiente” y poco “representativo”. Esta idea, que hoy se ha vuelto casi un lugar común, es concomitante a la emergencia de políticas que, apelando a diversas fórmulas de “participación ciuda- dana”, plantean la necesidad de “acercar” a los gobernantes y los gobernados. Este razonamiento se construye, como vemos, a partir de una metáfora espacial que no se pone en discusión. La dicotomía cerca/ lejos opera no sólo como par de categorías habilitantes de un análisis realmente espacial, sino que sustituye metafóricamente en muchos casos a otras dicotomías como bueno/malo, eficiente/ineficiente, representativo/no representativo. En este sentido, el crecimiento exponencial que ha tenido la idea de fomentar la participación ciudadana es directamente proporcional al de esta metáfora espacial, sin la cual perdería gran parte de su razón de ser.

Esta metáfora espacial tiene su correlato en términos temporales. Pareciera que cuanto más lejos están las autoridades, más ardua es la tarea de “acercamiento”, puesto que el trabajo llevaría más tiempo. La dimensión de la temporalidad se asocia además a una determinada interpretación de la historia: para plantear que algo se “alejó” es indispensable que explícita o implícitamente se considere que en algún momento estuvo “más cerca”. En el caso de la metáfora a la que nos referimos, el “alejamiento” de las autoridades respecto de los ciudadanos se considera parte de un proceso histórico y político reciente. Aun cuando en muchos casos no sea más que una imagen ideal de una realidad que nunca existió, la representación de un Estado cercano a los ciudadanos es lo que motiva los análisis que parten de esta visión.

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Esto nos conduce a otra de las características constitutivas de la metáfora espacial: su normatividad. La construcción dicotómica cerca/ lejos no se moviliza generalmente sólo con objetivos descriptivos o interpretativos, sino que, en muchos casos, es utilizada con fines evaluativos. Se trata, a menudo, de medir cuánto más cerca o más lejos se encuentran las autoridades de los ciudadanos. Esta utilización de la metáfora espacial tiene su importancia en la actualidad, en la que proliferan diversos tipos de rankings que tienden a evaluar las acciones de los agentes y los organismos del Estado.

Si evitamos el uso acrítico de la metáfora espacial y la tomamos no como herramienta de observación, medición o evaluación, sino como objeto analizado, podemos percibir que ésta es resultante de las trasformaciones que, en los últimos 30 años, han modificado la forma de pensar los vínculos políticos e institucionales. La metáfora espacial no es más que la condensación de los cambios operados sobre la imagen que se tiene de las autoridades públicas, de los ciudadanos y del vínculo que une a ambos. La figura de la autoridad estatal es el resultado de un largo proceso histórico mediante el cual determinados sujetos son investidos de la “representación” del “bien general” y sus acciones son vistas como garantías de búsqueda del “servicio público”. 1

La figura del ciudadano, por su parte, es la otra cara de este proceso. El mismo camino que construyó la imagen de un Estado que debe dar respuestas a las demandas de la sociedad produjo una imagen del ciudadano como un vis à vis de éste, portador de determinados derechos y obligaciones.

Ahora bien, este esquema no es fijo, sino móvil. El carácter histórico de este proceso supone que la definición de los derechos que constituyen a la ciudadanía y las representaciones del “bien común” encarnada en las autoridades estatales es cambiante. 2

En este sentido, tanto la imagen de la autoridad estatal como la de la ciudadanía se constituyen, en cada momento histórico, en objetos privilegiados para el análisis político de corte normativo. Ello es así porque en cada momento, a laPage 70descripción de un modo “real” de relación entre autoridades estatales y ciudadanos se corresponde un modelo “ideal”, al cual se aspira llegar en un futuro.3

En este esquema propuesto, el concepto de participación se vuelve una herramienta comprensiva central del modo de articulación entre las autoridades estatales y los ciudadanos. Si operamos con el concepto de participación la misma desustancialización que con los de autoridad estatal y ciudadanía , podemos ver en la misma una noción que nos permite analizar, en cada momento, la forma a partir de la cual los ciudadanos “toman parte” de las relaciones políticas e institucionales. En este sentido, el modo de participación es indicador tanto de la imagen que se tiene de las autoridades estatales y de los ciudadanos, como de la articulación entre ellos. La modalidad que adquiere la participación, ya sea en instituciones de beneficencia, en organizaciones sindicales, en partidos políticos o en las tan de moda organizaciones no gubernamentales ( ONG ), constituye un modo específico de articulación de la relación Estado-sociedad.

Dicho esto, el lector advertirá que en el modelo de participación relativo al modo de articulación entre autoridades estatales y ciudadanos imperante en los países desarrollados del capitalismo de posguerra (y en algunos países latinoamericanos), la metáfora espacial estaba ausente. En efecto, las lecturas que en la segunda parte del siglo pasado se hacían del famoso modelo establecido por T. H. Marshall 4 se preocupaban por construir una historia de la ciudadanía en la que la valoración positiva recaía en la construcción de una ciudadanía social cuyo sustento estaba dado por el mundo del trabajo, y su correlato de derechos sociales universales garantizados por un amplio abanico de prestaciones estatales.

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En este modelo de ciudadanía, el Estado no estaba ni “lejos” ni “cerca”, simplemente era el encargado de proveer a los ciudadanos los servicios necesarios para su inclusión social. En esta configuración, las categorías de “eficiencia” o “ineficiencia” se medían en función de la universalidad de la acción estatal, aun cuando ellas suponían en muchos casos una gran centralización de la acción en oficinas que no estaban (ni se preocupaban por estar) “cerca” de la gente. La categoría de “representatividad”, por su parte, poco tenía que ver con la relación “directa” entre los ciudadanos y las agencias gubernamentales. Por el contrario, la misma se asociaba a la creación y el reconocimiento de las mediaciones sociales y políticas que unían, por medio de sindicatos y partidos, a los ciudadanos con el Estado. En otras palabras, la “mediación”, que en la actualidad aparece como un impedimento para el “acercamiento” entre autoridades y ciudadanos, era la condición de posibilidad de un modelo de articulación Estado-sociedad ajeno a la metáfora espacial.

La participación, en este esquema, en tanto participación “política” o participación “sindical”, se mantenía también por fuera de la metáfora espacial. Aún más, la participación sólo podía ser bien considerada en este esquema si se aceptaba que era una forma de diferenciación de los diversos sectores políticos y sociales en pugna. Si, por un instante, analizamos las relaciones de entonces con las categorías contemporáneas, podemos decir que un “buen” dirigente sindical no era quien se “acercaba” al Estado, sino quien se mantenía a una sana distancia de él, fiel a los intereses de los trabajadores a los que representaba. Del mismo modo, un “buen” dirigente político no era aquel que modificara su retórica para “acercarse” al electorado en pos de ganar votos, sino aquel que, aun a riesgo de perder, se mantuviera fiel a la plataforma partidaria y a sus valores ideológicos.

Este esquema empezaría a modificarse cuando en la década de 1970 comenzó a entrar en crisis el modelo de posguerra. Las luces amarillas que se encendieron por entonces en los países desarrollados supusieron el fin de los “treinta gloriosos” y el comienzo de transformaciones sociales, políticas y económicas que marcaron al mundo desde entonces. Las críticas que comenzaron a realizarse al modelo de articulación Estadosociedad característico pusieron los cimientos para la edificación de la metáfora espacial, que se desarrollaría pacientemente desde entonces y llegaría a su maduración en la década de 1990.

Las críticas más extendidas, a izquierda y derecha, partían de criticar la “excesiva” presencia estatal en todas las esferas de lo social, y laPage 72“pasividad” de los ciudadanos respecto a las agencias estatales. 5

En 1975, un informe de la Comisión Trilateral 6 sobre la “crisis de las demo- cracias” 7 puso en negro sobre blanco muchas de las ideas que posteriormente motorizaron las transformaciones neoliberales de finales de la década de 1970 y comienzos de 1980 en Europa y Estados Unidos. En ese documento aparece por primera vez la utilización de una palabra que luego se volvería parte del lenguaje de sentido común político: gobernabilidad . Por entonces, lograr mayor “gobernabilidad” suponía modificar el modo de relación establecido entre las autoridades estatales y los ciudadanos, es decir, los modelos de autoridad, de ciudadanía y de participación. Según la mirada de los autores, el problema de la “gobernabilidad” estaba dado por el modo de autoridad y de participación vigente. En sus palabras:

  1. La búsqueda de virtudes...

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