Hacia la Constitución Política de la Ciudad de México. Antecedentes, fundamentos y propuestas
| Autor | Miguel Pérez López |
| Cargo | Profesor Investigador del Departamento de Derecho, UAM-Azcapotzalco |
| Páginas | 762-788 |
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La capital de los Estados Unidos Mexicanos —el nombre oficial de México— se ve aprisionada entre dos bloques: uno de tipo formal y otro de caracterización multiforme. El primer bloque es el conjunto de limitaciones derivadas de la teoría del Estado federal, en especial, la desarrollada por el constitucionalismo estadounidense, por lo que resulta obligada la instauración de un territorio para la residencia de la federación, donde no confluyan los poderes públicos de los estados integrantes. En ese espacio, el gobierno estaría a cargo de los poderes federales y ejercido a través de comisionados designados para dicho efecto. La experiencia estadounidense partió de la creación del Distrito de Columbia en un territorio cedido por los estados de Maryland y Virginia, en lugar de implantar la sede de los poderes de la Unión en una ciudad histórica, como Filadelfia, Nueva York o Boston.
En la adopción, un tanto acrítica, del federalismo en México, el punto del Distrito Federal se resolvió con su fijación en el centro político de la Nueva España: la Ciudad de México, que a su vez fue heredera de la capital de los antiguos mexicas: México-Tenochtitlan. En pocas palabras: en el asentamiento del valle de Anáhuac han existido tres distintas capitales: la de un "imperio", la de una colonia española y la de un Estado independiente. En este último caso, la Ciudad de México ha sido capital de una república central y de una federal, así como de dos intentonas de imperio (1823 y 1863-1867).
En los casos de asunción del régimen federal (1824, 1847, 1857 y 1917), los congresos constituyentes no dejaron de considerar a la Ciudad de México como la base del Distrito Federal, aunque con una extensión superior a las dimensiones de la propia Ciudad. En el Constituyente de 1856-1857 se planteó, por única vez, la posibilidad de cambiar el Distrito a las ciudades de Aguascalientes y Querétaro, ubicadas en el centro del territorio mexicano, que es casi igual al actual después de los cercenamientos de 1836 (la guerra de Texas) y 1847 (la invasión estadounidense), productos genuinos del "destino manifiesto".
Como se aprecia, en el federalismo mexicano se optó por un espacio tradicional de poder, que en los procesos de disputa política tuvo connotación de trofeo para los vencedores.
El Distrito Federal aparece como el centro político del país, no sólo por ser asiento de los poderes de la federación, sino por su importancia en diversos ámbitos de la sociedad mexicana: la economía, las finanzas, la educación y la cultura, que devienen factores de estabilidad del sistema federal, junto con el preeminente papel político del Presidente de la República.
La condición jurídico-política del Distrito Federal desde la Constitución federal de 1917 ha presentado diversidad de formas de organización política y administrativa que reflejan las incesantes luchas por el poder político a nivel nacional. Se aprecia una correlación entre la adopción de esas formas y el fortalecimiento del poder eje-
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cutivo federal, pues en esencia el Presidente de la República es quien, hasta antes de diciembre de 1997, tenía a su cargo el gobierno del Distrito Federal de una manera directa y prácticamente sin contrapesos políticos efectivos.
Como quedó dicho al principio de este estudio, existe un segundo bloque que aprisiona al Distrito Federal en la actualidad y es el integrado por la creciente actitud participativa de la sociedad capitalina, las demandas por mejores servicios públicos a las autoridades administrativas locales, el extremado aumento demográfico, el deterioro del entorno ecológico por diversas fuentes contaminantes, las aspiraciones políticas de los partidos políticos, además de la estrechez del territorio del Distrito Federal.
A continuación se analizarán la forma en que ha evolucionado la estructura de gobierno del Distrito Federal bajo la vigencia de la Constitución de 1917 hasta su conformación vigente a partir de la reforma política de 1997, las iniciativas presentadas en los últimos tres lustros para cambiar el basamento constitucional de la capital de la República y, en especial, las propuestas generadas de diciembre del 2012 hasta agosto del 2013 para encaminar la expedición de una Constitución para la Ciudad de México.
En el Congreso Constituyentes de 1916-1917, celebrado en la ciudad de Querétaro por convocatoria del primer jefe del Ejercito Constitucionalista Venustiano Carranza, se dio cita un grupo revolucionario con una propuesta institucional, aunque no homogéneo, lo cual se percibió en el debate sobre el Distrito Federal, como lo fue en otros temas trascendentes en la asamblea constituyente (derechos sociales, preeminencia del poder ejecutivo, separación Estado-Iglesia, el régimen de propiedad, por mencionar lo destacado).
Carranza propuso al Congreso Constituyente que el Distrito Federal se dividiera en municipalidades, integradas democráticamente mediante el voto directo de los habitantes de dichas divisiones, con la salvedad de que la municipalidad de la Ciudad de México (lo que actualmente abarca el llamado "Centro Histórico") fuera gobernada por un conjunto de comisionados, además de que el gobierno del Distrito Federal estaría a cargo de un gobernador nombrado y removido libremente por el Presidente de la República.
En el seno del Constituyente se dio un interesante debate sobre la exclusión del municipio en la entonces reducida Ciudad de México, mientras que las municipalidades capitalinas conservarían la figura de un gobierno de tipo representativo. Las posiciones encontradas entre los constituyentes fueron: a) los partidarios del municipio en la Ciudad, por boca del diputado Heriberto Jara, consideraron que no eran justificadas las razones para la exclusión y sostuvieron que era posible la conviven-
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cia entre los poderes federales y las autoridades municipales, y b) los partidarios de la exclusión consideraban que el municipio era incompatible con la federación, por cuestiones hacendarias y de manejo de la policía. La decisión fue por aplicar irrestrictamente la figura municipal: división territorial y autoridades electas popularmente denominadas ayuntamientos.1
Las primeras experiencias municipales del Distrito Federal chocaron con la reedificación del autoritarismo presidencial, incubado en la misma Constitución. Durante la gestión del presidente Álvaro Obregón (1920-1924) se presentó un proceso de renovación de los ayuntamientos del Distrito Federal, en el cual resultó vencedor el Partido Cooperativista, que inició una política contraria a los intereses políticos personales del presidente-caudillo Obregón, particularmente vinculados con la imposición de su sucesor Plutarco Elías Calles. El proceso político de 1924 derivó en la rebelión lidereada por el expresidente Adolfo de la Huerta, antiguo aliado político de Obregón y Calles, y apoyada en la Capital por el Partido Cooperativista. Obregón y Calles sofocaron cruentamente el movimiento y en el Distrito Federal erradicaron a sus enemigos. Superado el movimiento de De la Huerta, se inició la primera reforma constitucional sobre la organización político-administrativa del Distrito Federal, la cual eliminó las municipalidades e instauró una forma de organización centralizada, misma que se concretó en agosto de 1928, un mes después del asesinato del reelecto presidente-caudillo Obregón.
Esta reforma fue regresiva, en cuanto que eliminó una tradición política proveniente desde tiempos de la Colonia sobre el autogobierno de la Ciudad y sus poblaciones circunvecinas (municipalidades), acentuada con la posibilidad de elegir a sus gobernantes desde la Constitución federal de 1857, dejando en manos del Presidente la designación del llamado Gobernador del Distrito Federal, posteriormente denominado Jefe del Departamento Central o del Distrito Federal.
La creciente complejidad del Distrito Federal mexicano en todos sus aspectos durante la vigencia de la Constitución de 1917 fue enfrentada con cuatro reformas evolutivas, una de tipo involutiva y otra más de tipo "incidental", hasta 1996. La de tipo involutiva es la antes mencionada de 1928, que desembocó en la desaparición de las municipalidades en que se dividía el Distrito Federal y la asunción plena del gobierno local por el Presidente, quien lo ejercería por los órganos que determinase la ley.2 En este periodo se fortalece el poder presidencial y su mejor reflejo será el pleno gobierno sobre el cada vez creciente Distrito Federal, creciente en lo económico y demográfico.
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La primera reforma constitucional evolutiva aparece inmersa en la reforma política de 1977, con lo que se incorporan las figuras de referéndum e iniciativa popular para el ámbito local del Distrito Federal.3
La segunda reforma se da con la gestión presidencial de Miguel de la Madrid, en 1987, que instituye a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, con una competencia legislativa material restringida...
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