El Congreso peruano: políticas públicas e influencia informal sobre la burocracia
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| Autor | Enrique Patriau |
| Cargo | Candidato a doctor en Estudios Latinoamericanos, Instituto de Iberoamérica, Universidad de Salamanca. Master en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Salamanca. Magister en Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 103-126 |
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Perfiles Latinoamericanos
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Enero/junio 2014
El Congreso peruano: políticas públicas e
influencia informal sobre la burocracia*1
Enrique Patriau**2
Resumen
Las reglas establecidas en la Constitución peruana dotan al Ejecutivo de herramientas que
le permiten participar activamente en tareas legislativas. Al mismo tiempo, el Congreso es
valorado como uno de los menos preparados –técnica y profesionalmente– de América
Latina, con una incidencia mínima en la elaboración de políticas. Este trabajo plantea, sin
embargo, que dicho análisis no toma en cuenta que la legislatura peruana participa en
el proceso de políticas utilizando canales informales de influencia sobre la burocracia.
Estos mecanismos se identifican a través de 31 entrevistas a profundidad a informantes
claves: legisladores, funcionarios del Ejecutivo, funcionarios públicos de carrera y exper-
tos en administración pública.
Abstract
The Peruvian Constitution grants presidents the power to participate in the policy ma-
king process. At the same time, the Peruvian Congress is considered to lack the technical
and professional ability to fully participate in such a process. However, such analysis
neglects the influence that the Congress can exert through informal politics. Based on 31
interviews with legislators, political authorities, officials and experts in public adminis-
tration this paper shows that the Peruvian legislature participates in the policy making
process albeit through informal channels of influence over the bureaucracy.
Palabras clave: políticas públicas, instituciones informales, burocracia, Ejecutivo,
Legislativo.
Key words: public policy, informal institutions, bureaucracy, Executive, Legislative.
* El autor agradece a los evaluadores anónimos y a los profesores Agustín Ferraro y Flavia Frei-
denberg por sus comentarios a versiones previas de este texto. La presente investigación fue
posible gracias a una beca de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desa-
rrollo (AECID).
** Candidato a doctor en Estudios Latinoamericanos, Instituto de Iberoamérica, Universidad de
Salamanca. Master en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Salamanca. Magister en
Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica del Perú.
AR T I C U L O S
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Introducción
En los sistemas presidencialistas, las reglas constitucionales–formales
proveen a los presidentes de competencias que les ayudan a participar ac-
tivamente en la formulación de políticas públicas. En varios estudios sobre
América Latina, el poder Ejecutivo en Perú es un órgano de gran fortaleza
frente al poder Legislativo. De cara a este fuerte presidencialismo, la ca-
pacidad técnica y profesional del Congreso peruano es valorada entre las
más bajas de la región.
La combinación de un presidencialismo constitucionalmente más pode-
roso y una legislatura débil en términos de competencias técnicas sugiere
que la intervención del Congreso peruano en el proceso de políticas públicas
resulta marginal. Dicho diagnóstico pasa por alto que los legisladores em-
plean vías informales que les permiten influir en el desarrollo de políticas,
negociando directamente con funcionarios del Estado en puestos de deci-
sión, colaborando y arribando a acuerdos con el gobierno o promoviendo
determinados proyectos que son de su interés. El argumento central de
este trabajo es que la legislatura peruana incide en el proceso de políticas
públicas mediante mecanismos de influencia informal sobre la burocracia.
Las reglas informales pueden definirse como aquellas prácticas usual-
mente no escritas, que se comunican por fuera de los canales asumidos
como oficiales (Helmke y Levitsky, 2006: 5). Para identificarlas, se han
realizado 31 entrevistas a profundidad con informantes clave, entre legis-
ladores, políticos, funcionarios de carrera de la administración y expertos.
Estas entrevistas revelan tres procedimientos informales a través de los
cuales la legislatura peruana influye sobre la burocracia, un actor decisivo
en el proceso de las políticas públicas en tanto está a cargo de prepararlas,
ejecutarlas y evaluar su funcionamiento. En particular, se prosigue la línea
de investigación propuesta por Ferraro (2008) en su trabajo acerca de los
mecanismos de influencia informal que el Congreso de Chile ejerce sobre
la administración de ese país. Ferraro (2008) describe lo que denomina la
“paradoja” chilena. De un lado, en la mayoría de los estudios comparados
que miden los poderes constitucionales y legales de los presidentes y las
legislaturas en América Latina, la presidencia de Chile es vista como una
de las más poderosas de la región, mientras que al Congreso se le asume
débil y sin mayor influencia en temas de política. Sin embargo, advierte
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