Organización

AutorAlfonso Nava Negrete
Cargo del AutorProfesor de Derecho Administrativo y Derecho Fiscal, Facultad de Derecho de la UNAM
Páginas134-215
V. ORGANIZACIÓN
NUESTRA organización política, dividida en Federación,
estados y municipios, impone la existencia de tres go-
biernos: el federal, el del estado y el del municipio. Cada
uno de estos gobiernos tiene su propia administración
pública y así se producen tres tipos: administración pú-
blica federal, administración pública estatal y administra-
ción pública municipal. Los titulares son: de la primera,
el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, deposi-
tario del Poder Ejecutivo federal (artículo 80 de la Cons-
titución); de la segunda, el gobernador, depositario del
Poder Ejecutivo del estado (artículo 116); de la tercera,
el ayuntamiento, cuerpo colegiado que se integra por el
presidente, los regidores y los síndicos, depositarios del
Poder Ejecutivo municipal (artículo 115).
Aquí nos ocuparemos exclusivamente de la adminis-
tración pública federal, en cuanto a su organización.
Propia de su actividad es la búsqueda de caminos, pro-
cedimientos o formas que le permitan lograr sus fines.
Se explica que a lo largo de su historia, las administra-
ciones públicas hayan adoptado diversas formas de orga-
nización que, a criterio de los gobiernos, eran útiles, idó-
neas para atender con éxito las necesidades públicas.
De estas formas, la más antigua es la llamada centrali-
zación administrativa; después vendrían otras: la descen-
tralización y la desconcentración administrativas.
Cierto es que por diversas razones políticas y econó-
micas los gobiernos se han visto impelidos a usar for-
mas de organización de los particulares, sobre todo al
decidirse a realizar acciones típicas de empresarios. Ésta
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es la razón de ser de la sociedad de Estado o sociedad
de economía mixta, que utiliza la estructura jurídica de
la sociedad mercantil, preferentemente la de la sociedad
anónima, a sabiendas de que es el ropaje de las grandes
empresas privadas de éxito comprobado. Son éstas a las
que nuestra legislación tiene como empresas de parti-
cipación estatal mayoritarias y minoritarias.
Fenómeno similar al anterior ocurrió con el contra-
to mercantil de fideicomiso. Al principio sólo fue una
herramienta de uso esporádico para alcanzar fines muy
específicos. Pero pronto descubrió el gobierno que el
contrato le iba permitiendo alcanzar propósitos múlti-
ples y proteicos y lo convirtió en instrumento de uso
ordinario. Así se gestó el hoy llamado fideicomiso pú-
blico, al que la ley inviste de personalidad pública co-
mo una más de las entidades paraestatales.
Posteriores a la centralización, tanto la descentraliza-
ción, la desconcentración, la empresa de participación
estatal como el fideicomiso público, son formas de or-
ganización jurídica que conforman hoy la administra-
ción pública mexicana. Aunque es común encontrarlas
también en muchas administraciones europeas y latino-
americanas.
Por reforma hecha al texto del artículo 90 de la Cons-
titución, en 1981,1se puso orden a esas organizaciones
surgidas en tiempos distintos. Mientras el texto origi-
nal del 90 sólo cobijaba a la centralización al referirse
únicamente a las secretarías, el nuevo entendió a la ad-
ministración pública federal bajo dos formas: centrali-
zada y paraestatal. Incluyó en esta palabra a todos los
demás organismos que utilizaba el gobierno para su ad-
ministración.
Es la administración pública federal, centralizada y
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1Diario Oficial, 21 de abril de 1981.
paraestatal; esta última comprende a los organismos des-
centralizados, a las empresas de participación estatal y a
los fideicomisos públicos. Son dos formas de organiza-
ción: centralizada y paraestatal; ambas la integran, la ha-
cen, al margen del régimen de derecho público o priva-
do que las rija en mayor o menor proporción.
Tras centenares de años en que la única imagen que
se tenía de la administración pública era su forma de
organización centralizada, está claro que a estas alturas
del siglo XXI fue y aún es para muchos difícil ver y acep-
tar el cambio ineludible del perfil de la administración:
que sea parte de ella la compleja estructuración para-
estatal. Es lo que reconoció, ni más ni menos, aquella
reforma de 1981.
En los distintos apartados siguientes se dibujará cada
forma de organización de la administración actual.
CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Concepto
La centralización es la forma de organización adminis-
trativa que posee mayor antigüedad. No importa en qué
tipo de gobierno se presente, pues no es propia de nin-
guno en particular. Se caracteriza porque sus órganos se
encuentran agrupados y concentrados en forma tal que
integran entre sí una relación de jerarquía. Así, habrá
órganos superiores e inferiores con funciones distintas,
dependientes unos de otros. Todos los órganos coordi-
nan sus trabajos y acciones hacia los fines y propósitos
que previamente les señala el órgano superior de la ad-
ministración.
El contenido de esta relación jerárquica administra-
tiva es un conjunto de poderes jurídicos que tienen los
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