Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente escala

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AutorJaime Villasana Dávila
CargoDirector Operativo de ICMA-Latinoamérica - Licenciado en Mercadotecnia por el ITESM-Campus Monterrey - candidato a Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad del País Vasco
Páginas1-19

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Marco General

Los gobiernos1 locales de Norteamérica (Canadá-EEUU-México) poseen en la actualidad una rica variedad en lo referente a las formas de gobierno local. Esta diversidad incorpora diferencias históricas constitutivas en el cuerpo de gobierno y su interacción, así como novedosos cargos administrativos u organizacionales los cuales, en algunos casos, dan vida a nuevas formas de operar el gobierno.

Presentes, con disparejos grados de presencia e intensidad en los tres países, las formas de gobierno a describir tienen un impacto directo en la consolidación del marco institucional y democrático de los gobiernos locales de Norteamérica,Page 2insertándose en cercos legales con características muy heterogéneas. En las Constituciones de Canadá y EEUU, por ejemplo, la palabra “municipio” ni siquiera es mencionada porque el tema de los gobiernos locales es competencia exclusiva de las provincias y estados, respectivamente. Incluso, en las Constituciones locales la referencia es mínima. Citemos por ejemplo California, cuya Constitución le dedica un solo Artículo (el 11) donde no existe una ley municipal específica, y donde se detallan los pormenores en varias normas secundarias2. En Canadá acontece algo similar; la Constitución de la provincia de British Columbia solo menciona en una ocasión las palabras municipality y local authority (Artículo 16), aunque posee una ley exclusiva para el gobierno municipal/local denominada Local Government Act.

En México, el contenido jurídico es muy abundante. Su Constitución dedica un extenso Artículo (el 115) para definir las reglas que dan vida a los municipios y a las cuales deben apegarse los Estados 3 , quienes en sus respectivas constituciones locales amplían y detallan (apartado o capítulo) sobre el tema. Y si lo anterior fuera poco, adicionalmente existe una Ley o Código Municipal. Bajo este entramado jurídico, el municipio deja de ser en buena medida “libre”, tal como lo cita la Constitución federal, asfixiando con ello a muchos municipios con alto grado de consolidación institucional que bien pudieran explorar otros senderos organizacionales o constitucionales.

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La clasificación de las formas de gobierno local presentada a continuación toma como elemento principal clasificatorio la conformación del cuerpo de gobierno local y la norma jurídica que da sustento legal a su forma de gobierno. En este sentido, se usan como referencias principales las definidas por la Nacional League of Cities (NLC) y la Internacional City/County Management Association (ICMA), las cuales definen cuatro y cinco formas de gobierno local4, respectivamente. Quien esto escribe incluye seis para los tres países norteamericanos: a) Cabildo-Alcalde; b) Ayuntamiento; c) Cabildo-Gerente; d) Comisión e) Asamblea; y f) Propias de los grupos nativos.

a) Cabildo-Alcalde

En esta muy conocida forma de gobierno, aplicable sólo para Canadá y EEUU 5 , existen dos figuras principales; los Council Members o Councillors (Miembros del Cabildo, Concejales o Regidores -término usado en México-) y el Mayor (Alcalde)6. Para el caso de Canadá, el Mayor también es denominado Reeve y los Councillors son adicionalmente conocidos como Aldermen.

En estos países ambos actores poseen muy variadas funciones, y destacan las de legislar y crear ordenamientos y normas operativas/administrativas para el gobierno. Los Council Members o Councillors pueden ser electos por distrito y/o representación proporcional, se permite la reelección (limitada o ilimitadaPage 4según lo dicte la ley) y la duración de sus cargos generalmente va desde un año hasta los cuatro.

Por su parte, el Mayor puede ser electo de forma directa (el ciudadano vota) o indirecta (los Council Members o Councillors eligen al Alcalde). Su función suele ser ejecutiva y/o legislativa dependiendo de la ciudad, pueblo o municipio. Por lo general, existe la reelección para este cargo. De acuerdo a una encuesta patrocinada por ICMA en 2002, en EEUU, 38% de las comunidades (municipio, ciudad, pueblo) opera bajo esta forma de gobierno7.

Cabe mencionar que en EEUU y Canadá existe otro orden de gobierno a nivel local, adicional al municipal (referido también como “de la ciudad, del pueblo o villa”) y se trata del Condado o Regional (este último para el caso canadiense), conformado igualmente por un Consejo y un líder electo por los ciudadanos o por sus miembros, tal como acontece en el caso canadiense y donde el Jefe del County Council es denominado Warden8. Sus atribuciones (algunas extra– jurisdiccionales) se enfocan mayormente al ámbito rural, carreteras, administración de la justicia. Sus formas de gobierno también son variables, por ejemplo en EEUU algunos condados se gobiernan bajo el modelo de Consejo- Gerente (de Condado).

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b) Ayuntamiento

Esta forma de gobierno aplica exclusivamente en México y se conforma por tres cargos: Alcalde (o Presidente Municipal 9 ), regidores y Síndico10 . Para algunos, este modelo bien puede caber en la forma de gobierno Cabildo- Alcalde, pero el hecho de contar con el Síndico, una figura con una función exclusiva (representar jurídicamente al Ayuntamiento)11 , obliga a incluir al Ayuntamiento como forma de gobierno. En la forma de gobierno Cabildo- Alcalde quien ejerce esta función es el Abogado (de la ciudad o pueblo) pero no es parte del Cabildo y por lo tanto no es un actor legislativo, aunque sí puede llegar a ser una autoridad, según de la comunidad de que se trate.

Al igual que en la primera forma de gobierno explicada, el Alcalde tiene dos funciones: operar la ciudad y/o municipio y legislar en conjunto con los regidores. Por su parte, el Regidor tiene atribuciones para fiscalizar, revisar y legislar sobre las reglas y normas que habrán de regir el desempeño del gobierno. No tienen funciones ejecutivas.

Respecto al tema electoral municipal, en los 31 Estados mexicanos los alcaldes son electos cada tres años por la ciudadanía y no pueden ser reelegidos. En esa misma votación se elige también a los regidores y al Síndico12 mediante el sistema de “planilla”, en el cual el partido del Alcalde electo toma la mayoría de los cargos y deja un número menor para ser repartido entre los partidosPage 6perdedores. Este sistema aplica en 25 Estados y en los seis restantes13 se tienen metodologías que pueden conformar la existencia de una mayoría de oposición dentro del Cabildo, tal como acontece en los congresos locales o el federal.

El escenario general es una uniformidad de metodologías electorales y funciones operativas de los regidores y síndicos. Las pocas diversidades de fondo en estos temas se dan en los siguientes Estados: a) Chihuahua, único estado del país donde el Síndico es elegido por voto directo de los ciudadanos y por lo tanto debe realizar campaña político-electoral, tal como lo hace el Alcalde para ganar la confianza ciudadana; b) Chihuahua y Baja California son los únicos Estados donde el Síndico tiene funciones de Contralor Municipal, funciones que en los otros 29 Estados descansan en un Contralor dependiente del Alcalde, convirtiendo a este último en “juez y parte” de la fiscalización, y c) Nayarit, estado que en noviembre de 2007 modificó su Constitución local (Art. 107) y ley electoral para incorporar a los regidores de Mayoría Relativa (RMR) y de Representación Proporcional (RRP), convirtiéndose en el único estado mexicano con este modelo electoral el cual fue aplicado por primera vez en la elección local de julio de 200814.

c) Cabildo-Gerente

En esta forma de gobierno tres son las figuras principales: miembros del Cabildo, Alcalde y el Gerente (o Administrador) de la ciudad, pueblo, municipioPage 7o condado. Como en las dos formas de gobierno antes mencionadas, los miembros del Cabildo poseen funciones y atribuciones similares y el mayor cambio ocurre con el Alcalde, cuyas responsabilidades ejecutivas ahora descansan mayormente en el Gerente, una figura que ha evolucionado enormemente, generando con ello gran diversidad tanto en el nombre (el más conocido es City Manager)15 como en sus funciones, según la jurisdicción o país del que se trate.

No obstante, es preciso diferenciar entre dos términos: Gerente (Manager) y Administrador (Administrator). El primero forma parte fundamental de la forma de gobierno Cabildo-Gerente y sin él no existiría la misma. Aquí implica que el Gerente es nombrado por el Cabildo y el Alcalde, su cargo no está ligado a un período de gobierno sino a su desempeño, es un cargo independiente y con responsabilidades operativas y administrativas únicas dentro de la estructura gubernamental. En EEUU los ciudadanos de las comunidades usualmente votan en un referéndum si es que desean ser gobernados de esta manera. Esto da al nuevo cargo una legitimidad política, social y moral de gran envergadura, por lo que no se adopta como una mera figura administrativa u organizacional, sino como un actor principal dentro del cuerpo gubernamental de la comunidad. El Administrador, por su...

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