Minería y propiedad del suelo y del subsuelo en México

AutorJosé Guadalupe Zúñiga Alegría/Juan Antonio Castillo López
CargoMtro. en Derecho, Profesor Investigador del Departamento de Derecho, UAM-A/Dr. en Derecho, Profesor Investigador del Departamento de Derecho, UAM-A
Páginas404-418

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I Panorama actual de la minería en México

En México, aproximadamente 25% del territorio nacional se encuentra concesio-nado para actividades mineras.1 Si consideramos que el país tiene una extensión de aproximadamente 196 millones de hectáreas o cerca de dos millones de kilómetros cuadrados, las concesiones abarcan alrededor de 50 millones de hectáreas o 500 mil kilómetros cuadrados. Tan solo durante el sexenio pasado, entre los años del 2006 al 2010, fueron concesionadas 30 millones de hectáreas (15% del territorio nacional o una superficie mayor a la del Estado de Chihuahua).2

En cuanto a concesiones mineras, a junio del 2011 eran 25,786 títulos los que se encontraban vigentes para explotar la superficie antes mencionada, concentrándose en las siguientes entidades federativas: Sonora 4 259 títulos; Durango 3 581; Chihuahua 3 396; Zacatecas 2 544; Coahuila 2 061; Jalisco 1 528; Sinaloa 1 436; Mi-choacán 803; San Luis Potosí 713; Baja California 662; Nuevo León 618; Guerrero 581; Guanajuato 577; Hidalgo 435; Nayarit 427; Oaxaca 341; Querétaro 318; Puebla 278; Estado de México 271; y 957 en el resto de la República.3 Los productos minerales que se obtienen son muy variados: germanio, cobalto, titanio, molibdeno, bismuto, estaño, platino, paladio, antimonio, níquel, wolframio, zeolita, barita, hierro, cobre, etcétera, pero sobre todo plata y oro.

En esta actividad participan tanto empresas mexicanas como extranjeras. De acuerdo con el Servicio Geológico Mexicano,4 al mes de diciembre del 2011 se tenían registradas en el país un total de 288 empresas con capital extranjero, trabajando en 803 proyectos. De ese número, 208, que representan 72.2% del total, y 46 que constituyen 16%, tienen sus oficinas centrales en Canadá y Estados Unidos, respectivamente. El resto, con porcentajes muy menores provienen de China, Australia, Reino Unido, Japón, Corea, Perú, India, Bélgica, España, Luxemburgo, Chile, Italia y Holanda.

De los proyectos registrados, cerca de 504 (62%) estaban asociados con metales preciosos (oro y plata); 135 (17%) con polimetálicos; 98 (12%) con cobre y 46 (6%) con hierro. Los demás, con metales y materiales como germanio, cobalto, titanio, molibdeno, bismuto, barita y wollastonita.

Durante 2011, el valor de la producción a precios corrientes de la minería mexicana ampliada alcanzó un monto total de 259.5 mil millones de pesos, el cual representó un incremento de 38.4% respecto del año anterior. De ese monto total, la producción minero-metalúrgica alcanzó un valor de 214.5 mil millones de pesos,

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principalmente representada por el oro, cuya producción tuvo un incremento de 10.3% y la plata, con un aumento de 18.6%.

De acuerdo con el Informe Anual 2013 de la Cámara Minera de México (CA-MIMEX),5 durante el 2012 el valor total de la producción de la minería mexicana ampliada, que incluye los minerales metálicos y no metálicos, alcanzó un monto de 23 mil 12 millones de dólares, registrando un incremento de 14% respecto del año anterior y aportando 10% del Producto Interno Bruto Industrial y 3% del Nacional. En cuanto a generación de divisas, este sector se posicionó en el mismo año en el cuarto lugar con 22 mil 511 millones de dólares, sólo detrás de la industria automotriz, la electrónica y el petróleo.

La producción de oro alcanzó 102.8 toneladas, que colocan a México en la séptima posición, a la par de Canadá y arriba de Ghana, Uzbekistán e Indonesia. Cabe destacar, de acuerdo con el mismo informe, que el precio del oro inició el 2012 con una cotización de 1 mil 656 dólares por onza, para cerrar en diciembre en niveles de 1 mil 688.5 dólares. Como en años previos, la empresa canadiense Goldcorp Inc. siguió siendo el mayor productor en México con 834 mil onzas, equivalentes a 26% de la producción total del país en el 2012.

Por su parte, la producción de plata alcanzó durante ese mismo año las 24 mil toneladas, con lo que México se mantuvo como el mayor productor mundial, seguido por China y Perú. Este mineral tuvo un precio promedio durante el año de 31.15 dólares la onza.

Entre el 2000 y el 2010 se extrajo más oro y plata en México que durante los trescientos años que abarcó la época colonial.6 De 1521 a 1830 se obtuvieron 191 825 kg de oro, contra 419 097 obtenidos entre 2000 y 2010; es decir, el doble de lo obtenido durante el primer período. En cuanto aplata, se extrajeron 56 144 toneladas, de 1521 a 1830, mientras que del 2000 al 2010 se obtuvieron 33 465 toneladas; más de la mitad de toda la plata obtenida durante los trescientos años de dominación colonial se obtuvo en sólo diez años.

En cuanto a empleo, la industria minero-metalúrgica ocupa a 328 mil 555 trabajadores en el país, cifra que representa un importante aumento de 6.1 respecto del año anterior. Empero, un minero mexicano obtiene entre dos y tres dólares por hora de trabajo, es decir, en el mejor de los casos gana 24 dólares al día; en contrapartida, un minero canadiense recibe entre 20 y 30 dólares por hora, lo que le permite obtener hasta 240 dólares diarios. Una diferencia abismal de 10 veces más a favor de los canadienses.7

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II Marco constitucional de la actividad minera

El primer párrafo del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece la propiedad originaria de la Nación sobre las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, es decir, la propiedad primigenia de la Nación, representada por el Estado, sobre esos elementos físicos esenciales del territorio. A partir de la propiedad originaria de la Nación, a la propiedad privada se le concibe como un género de propiedad derivado de la propiedad originaria, que se constituye mediante un acto de disposición de la Nación a favor de los particulares.

Una consecuencia de lo establecido en el primer párrafo del Artículo 27 de la carta magna es el dominio directo que la propia Nación se ha reservado sobre los minerales ubicados en el subsuelo de su territorio, previsto en el párrafo 4o del mismo Artículo. Este dominio directo, que no es otra cosa que la propiedad sobre esos recursos naturales,8 significa que en cualquier acto de disposición de tierras por parte de la Nación y a favor de los particulares, no quedan incluidos los minerales, que seguirán siendo propiedad de la Nación. Con base en ello se concibe que la propia Nación podría llevar a cabo su explotación, aunque también, en términos de lo previsto en la misma norma constitucional antes citada, la Nación está facultada para concesionar esta tarea a particulares, personas físicas o personas morales, nacionales o extranjeras.

III La Ley Minera

De conformidad con la Ley Minera vigente, la actividad minera es de utilidad pública y preferente sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno (Artículo 6o); las concesiones para la exploración y explotación de minerales sólo podrán otorgarse a personas físicas de nacionalidad mexicana, ejidos y comunidades agrarias, pueblos y comunidades indígenas a que se refiere el Artículo 2o constitucional, reconocidos como tales por las constituciones y leyes de las entidades federativas, y sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas (artículo 10°). Dichas concesiones se otorgarán sobre terreno libre al primer solicitante en tiempo de un lote minero (artículo 13), aunque también se contempla el otorgamiento de concesiones mediante concurso antes de que se declare la libertad del terreno, cuando se trate de asignaciones que se cancelen o de las zonas de reservas mineras cuya desincorporación se decrete. En este caso, la concesión se otorgará a quien acredite el cumplimiento de los requisitos que se prevean en las bases y presente la mejor propuesta económica en términos de contraprestación y prima por descubrimiento (Art. 13 BIS, fracción III).

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En la actualidad no se distingue entre concesión de exploración y de explotación,9 sino que cualquier concesión incluye ambas actividades y su duración será de 50 años contados a partir de su inscripción en el Registro Público de Minería, prorrogables por igual tiempo, si la solicitud se presenta dentro de los cinco años previos al término de su vigencia (Art. 15).

Los concesionarios tienen derecho a solicitar la expropiación, ocupación temporal o instalación de las servidumbres en los terrenos que sean necesarios para la realización de sus trabajos; a aprovechar el agua proveniente del laboreo de las minas en actividades relacionadas con la exploración, explotación o beneficio (procesamiento) del mineral, en el uso doméstico de su personal o, incluso, a solicitar la concesión preferente del agua de las minas para cualquier otro uso (Art. 19). También tienen derecho a transmitir la titularidad de sus concesiones (incluida la transmisión a título oneroso) a personas capacitadas por la ley para ello; pero sobre todo, a disponer libremente de los minerales extraídos al amparo de su concesión (Art. 19).

Entre las obligaciones de los concesionarios están la comprobación de las obras y los trabajos previstos por la ley, así como pagar los derechos sobre minería establecidos por la ley en la materia (Art. 27), que, en este caso, es la Ley Federal de Derechos. Hasta antes de su reciente reforma,10 esta última preveía en su artículo 63 el pago semestral por hectárea o fracción concesionada, de 5.08 pesos durante el primer y segundo año de vigencia de la concesión; 7.60 durante el tercero y cuarto; 15.72 durante el quinto y sexto; 31.62 durante el séptimo y octavo; 63.22 durante el noveno y el décimo; y 111.27 a partir del décimo primer año de vigencia.

Este régimen tributario favorable para los concesionarios ha...

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