El derecho fundamental de respeto a la integridad patrimonial de los gobernadores y la responsabilidad patrimonial del Estado

AutorMiguel Pérez López
CargoProfesor Investigador, Departamento de Derecho, UAM-A
Páginas203-234

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El derecho fundamental de respeto a la integridad patrimonial de los gobernados... pp. 203-234

El derecho fundamental de respeto a la integridad patrimonial de los gobernados y la responsabilidad patrimonial del Estado

Notas sobre la adición del segundo párrafo del artículo 113 constitucional *

Miguel Pérez López **

A todas las víctimas del 5 de junio de 2009, en la guardería ABC en Hermosillo, Sonora, con mi solidaridad e indignación de padre de familia ante la impudicia de los detentadores de los poderes públicos.

La asunción de la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, en junio de 2002, se inscribe en un proceso paulatino, pero constante, de incorporar dicha institución reparadora en las Constituciones de Hispanoamérica, a in de crear un perímetro de protección fundamental de los derechos de los gobernados, cuando se ven afectados en sus personas, patrimonios y derechos. La tendencia, un tanto discutible, de ese proceso constitucional ha sido a favor de establecer la responsabilidad estatal de tipo directo y objetivo (v. gr. Venezuela, Bolivia y Ecuador), lo que pudiera resultar lesivo para las inestables inanzas públicas

The assumption of the responsibilities
of the public service and the patrimony of the State in the Constitution of the United Mexican States, in June 2002,
is in a gradual, but constant process to incorporate such restoring institution in the Hispano-American constitutions in
order to create a signiicant protection perimeter of the governed people’s rights when their legal entity, patrimonies and rights are affected.

The trend, somewhat debatable, of this constitutional process has been in favor of establishing the state responsibility
of direct and objective type (v. gr. Venezuela, Bolivia y Ecuador), what could turn out harmful for the unstable

* Para la elaboración de este estudio, conté con el invaluable y permanente apoyo del Dr. Gustavo Pérez

López y de Ángel Alberto Pérez López.
** Profesor Investigador, Departamento de Derecho, UAM-A

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del área, si no van acompañada de su contrapeso: la facultad de repetición contra los servidores públicos causantes del daño. Este estudio procura exponer los orígenes, las inluencias doctrinales y los alcances de la modiicación constitucional de junio de 2002, por el que se dio un paso trascendente en la protección de los derechos de los particulares y en la efectividad del Estado de Derecho.

public inances in the area, if they are not accompanied by their counterweight: the faculty of repetition against the public servants causing the damage. This study tries to present the origins, doctrinal inluences and scope of the constitutional amendment in June
2002. This was a great advance in the protection of the individuals and in the effectiveness of the state of right.

Sumario: Introducción. / I. La teoría de la lesión antijurídica como fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la garantía individual de integridad patrimonial / II. Algunos casos de consagración constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado en el Derecho Comparado Hispanoamericano / III. La elevación constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado en México / IV. Las bases de responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos / V. La responsabilidad patrimonial del Estado en la jurisprudencia del Poder Judicial de la Federación: la interpretación auténtica del segundo párrafo del artículo 113 constitucional / VI. Conclusiones. / Bibliografía. Hemerografía. Legislación. Jurisprudencia

Introducción

En México, el tratamiento jurídico de la responsabilidad patrimonial del Estado ha sido tortuoso y tardío. Hasta la entrada en vigor del Código Civil para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal, de 1928,1era una institución inexistente. El artículo 1928 del Código fue la primera disposición de carácter general del ordenamiento jurídico mexicano que estableció la responsabilidad patrimonial del Estado, la que se encontraba en el capítulo dedicado a las obligaciones que nacen de los “actos ilícitos”, por lo que la responsabilidad del Estado por sus actos o por la deiciente u omisiva prestación del servicio público tenía que ser fundamentada en culpa, sin que fuese posible considerarla objetiva por riesgo creado. El Estado, rezaba el artículo 1928, tenía la obligación de responder de los daños causados por sus servidores en el ejercicio de sus funciones encomendadas, siempre que existiese culpa, pues la ley civil no disponía lo contrario, esto es, que fuera una responsabilidad objetiva.2

Posteriormente, se intentó fundar una regulación de derecho público para la responsabilidad patrimonial del Estado con la Ley de Depuración de Créditos a cargo

1 Diario Oicial de la Federación, 26 de marzo de 1928.

2 Esta situación cambió con la reforma publicada en el Diario Oicial de la Federación el 10 de enero de 1994. Cf. Miguel Pérez López, “La nueva responsabilidad patrimonial del Estado mexicano”, Alegatos,

UAM-A, núm. 28, México, sep-dic 1994, pp. 531-532.

204 alegatos, núm. 74, México, enero/abril de 2010

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del Gobierno Federal,3sin embargo, resultó tan ineicaz como la ya instituida en el Código civil mencionado, lo que motivó una crítica implacable de la mejor doctrina del derecho administrativo mexicano (Gabino Fraga y Antonio Carrillo Flores), que evidenciaba la situación de desventaja e injusticia para las víctimas de los daños provenientes de la actuación de las autoridades del Estado, particularmente las administrativas, de forma tal que Fraga lamentaba la inexistencia del Estado de derecho en nuestro país.4

En el campo del derecho público patrio, se dieron soluciones legales tímidas en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, sin cambiar esencialmente el régimen de la legislación civil, tanto federal como local. Esas soluciones resultaron reducidas al preverse en leyes especiales (por ejemplo, la Ley de Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, la Ley del Servicio Postal Mexicano y la Ley Aduanera) o cuando se vinculó a la institución de reparación patrimonial estatal con el sistema de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, como fue en la re-forma de 1994.5

La aparición de la obra del doctor. Álvaro Castro Estrada6propició un movimiento en favor de una nueva y mejor regulación de la responsabilidad patrimonial del Estado, mediante propuestas, tanto de modiicación a la Constitución General de la República como de anteproyectos de leyes ad hoc, segregándose del régimen del Có-digo civil, a in de postular un sistema de responsabilidad estatal objetiva y directa, basado en los principios e instituciones del derecho público.

A partir del libro Responsabilidad patrimonial del Estado, de Castro Estrada, se gestaron las iniciativas que procuraron elevar el derecho a la integridad patrimonial de los gobernados y a obtener una indemnización por los daños derivados de la acción administrativa irregular al máximo nivel normativo. Por ello, el objeto de este modesto trabajo consiste en tratar, así sea de forma somera, la elevación constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado, mediante la adición del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin desconocer la tesis de la lesión antijurídica que ha fundamentado las bases del nuevo sistema de la responsabilidad patrimonial del Estado, previstas en dicho párrafo y en el transitorio único del Decreto que adicionó este precepto constitucional, dejando para otra ocasión un estudio sistemático de la legislación secundaria sobre la nueva responsabilidad de derecho público, como son la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y las recién expedida Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado en el Distrito Federal.

3 Diario Oicial de la Federación, 31 de diciembre de 1941.

4 Gabino Fraga, Derecho administrativo, 23ª. ed., Porrúa, México, 1982, p. 419.

5 Diario Oicial de la Federación, 10 de enero de 1994. Cf. Miguel Pérez López, op. cit., supra nota 2.

6 Álvaro Castro Estrada, Responsabilidad patrimonial del Estado, Porrúa, México, 1997. Además, del mismo autor, Nueva garantía constitucional, Porrúa, México, 2005.

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I. La teoría de la lesión antijurídica como fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado y de la garantía individual de integridad patrimonial

Es sabido que el derecho de los particulares para exigir la reparación de esos daños y perjuicios causados por los servidores públicos, en especial de los de la administración pública, es uno de los derechos subjetivos públicos peor regulados y más desprotegidos, tanto que, por parte del tratadista Gabino Fraga, se cuestionó la existencia misma del Estado de derecho en nuestro país.

El administrativista Antonio Carrillo Flores consideró que el derecho subjetivo público debe entenderse como la facultad otorgada por el derecho objetivo para proteger el interés de una persona jurídica particular frente al interés colectivo que el Estado representa, mediante el poder conferido a la voluntad de aquella persona para lograr que el Estado emita un acto de tutela de aquel interesado o para obtener la eliminación del acto estatal ya emitido, incompatible con la situación favorable al particular.7Mientras que, por su parte, Fraga ubicaba dentro de las tres grandes agrupaciones de los derechos subjetivos...

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