Los gobiernos locales en México ante el Nuevo Federalismo
| Autor | Rodolfo García Del Castillo |
| Cargo | Catedrático-Investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. |
| Páginas | 97-122 |
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En la discusión sobre los aspectos gubernamentales relevantes que se han empezado a considerar dentro de la llamada Reforma del Estado, uno de los tópicos que ha cobrado singular importancia es el relativo a las relaciones entre los tres niveles de gobierno y al fortalecimiento de las instancias estatales y municipales. Así, aparece en el discurso gubernamental la idea del Nuevo Federalismo como parte de una estrategia de actuación. En realidad estePage 98 término tiene diversos referentes anteriores, ya que en el pasado reciente fue utilizado desde fines de los años sesenta en Estados Unidos por R. Nixon, y posteriormente por R. Reagan como propuesta de gobierno durante los ochenta.1
Más allá de lo adecuado del membrete, México enfrenta una realidad nueva, o más bien distinta, en el ejercicio de las acciones públicas. En efecto, el cambio en el balance de relaciones entre instituciones y actores obedece a un acomodo distinto de las fuerzas políticas y a una presión más fuerte por parte de la sociedad civil agrupada en asociaciones nuevas, que representan el movimiento emergente de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG). Ahora parece el momento justo para abrir algunas reflexiones en torno al llamado Nuevo Federalismo y a las perspectivas que enfrentarán los estados y municipios mexicanos en los años siguientes. Este artículo busca plantear, de manera general, algunos puntos clave dentro de la discusión y abrirespacios para la reflexión sobre las políticas que se tejen alrededorde las relaciones entre federación, estados y municipios. Por supuesto, se trata de una aproximación inicial en donde se presenta, básicamente, un mapa de problemáticas.
El primer apartado plantea algunas características del orden federal en México, considerando su evolución para desembocar en las condiciones que rodean el surgimiento del actual discurso del Nuevo Federalismo. Por supuesto, la reconfiguración del sistema político va más allá de la estrategia de federalización, pues el entramado de actores y la definición de sus códigos, interrelaciones e intercambios, atraviesa las distintas esferas de organización territorial y funcional del régimen. Así, el análisis de las transformaciones gubernamentales debe verse bajo una perspectiva dinámica, en donde las políticas públicas encuentran expresiones diversas durante su implementación y aparecen, en el fondo de su cristalización, los cambios en la relación de pesos y contrapesos de actores concretos.
El segundo apartado presenta un punteo breve sobre algunas perspectivas de análisis desde lo que se conoce como Relaciones Intergubernamentales (RIG). No se trata strictusensu de un marco metodológico, se busca simplemente indicarformas de interpretar la realidad gubernamental en distintos niveles y considerando la injerencia de distintas agencias. Con estas referencias, se facilita la presentación que se hace en los últimos apartados sobre las políticas defederalización y descentralización.
Los dos últimos apartados presentan una perspectiva sobre los alcances del Nuevo Federalismo y los problemas que conlleva su realización, tomando en cuenta las condicionesPage 99 que prevalecen en las relaciones de los estados y municipios con el gobierno federal. Se considera tanto la condición de los estados como la de los municipios. Los problemas y retos se presentan de manera general, pero aportando datos que constatan los serios límites a que se enfrenta un federalismo con mayor división de responsabilidades y equilibrios de poder distintos. Es justo señalar que este artículo se inclina preferentemente hacia ciertos aspectos de carácter fiscal y financiero, en buena medida por el rumbo seguido por la polémica reciente en la cual se han privilegiado, dentro de la agenda de discusión, los temas relativos al destino y uso de recursos en el sistema político administrativo de México.
El texto busca despertar el interés sobre algunas vertientes a explorar, desde una óptica particular, en donde los cambios no se explican únicamente a través de grandes procesos estructurales, sino que también requieren de la consideración de los cambios agregados que se están presentando en los niveles locales. No se debe olvidar que las grandes Reformas del Estado encuentran su manifestación concreta en las acciones y la suma de decisiones de las agencias gubernamentales a lo largo y ancho del orden federal. Así, una agenda de discusión sobre los cambios en la intervención estatal y la redefinición de los espacios públicos estaría incompleta sin una visión de los espacios locales.
En primer lugar cabe preguntarnos a qué se refiere el concepto de Nuevo Federalismo, si en realidad se constituye como algo distinto, o bien se trata de una política coyuntural que no plantea modificaciones de fondo a las relaciones entre los niveles de gobierno.
La historia particular del sistema político mexicano, ha marcado rasgos específicos tanto al espacio ideológico de la política como al ejercicio cotidiano de las políticas públicas. Las bases de funcionalidad y operación del aparato público, y sus propios elementos para alcanzar ciertas bases de gobernabilidad, se han tejido en torno a un poder central fuerte. Esta situación está presente desde el surgimiento del México independiente y dio pauta para una disputa histórica sobre el proyecto de nación durante todo el siglo XIX.2 El movimiento revolucionario y los fenómenos de disgregación local del poder (caudillismo y cacicazgo) obligaron, al final de la contienda armada, a la concentración del poder, primero de manera personalizada y posteriormente a través de la corporativización de la política al interior del partido oficial.
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Después de la consolidación del régimen en las décadas treinta y cuarenta, no exenta de problemas, la estabilidad alcanzada por el sistema político se convirtió en una de las variables que explican el desarrollo económico alcanzado por el país durante los cincuenta y sesenta. Por supuesto, otros aspectos endógenos y exógenos también jugaron un papel importante, por ejemplo: la consolidación del mercado interno; las políticas de protección y apoyo a los productores; y la disponibilidad de créditos externos. Sin embargo, las crisis económicas, que recurrentemente se han presentado desde los setenta, han significado una fuente de cuestionamiento para el orden político y social, cambiando también el escenario de las relaciones inter e ¡ntragubemamentales.
Ahora la discusión sobre los caminos de un proceso de democratización —capaz de abrir paso a una toma de decisiones más plural—debe considerar, en principio, la necesidad de cambios en las formas de participación social, centrando su atención en la búsqueda de alternativas para garantizar una mayor representatividad de los sectores sociales a través de las organizaciones políticas (partidos de forma preferencial, pero no exclusiva) con procesos electorales claros y justos. Además de lo anterior, se suma con más fuerza la perspectiva de consolidar una democracia que rescate el impulso de la participación crítica y autónoma de la ciudadanía desde nuevas formas de organización (Organizaciones no Gubernamentales o no lucrativas) con una exigencia sobre los resultados de la acción pública. En este orden de ideas, la labor de los espacios locales de gobierno sufre una revalorización y el federalismo aparece como tema central en la agenda de los problemas públicos prioritarios.
Las interrelaciones dentro del sistema político se encuentran ante la encrucijada de trasformarse o ceder a la presión de los cambios obligados. Esto hace más complejo el problema de la relación entre poderes y la que se da entre niveles o esferas de ejercicio del poder haciendo de ambas aspectos a observar de manera conjunta.
Sin embargo, los cambios en las formas de relación, los intercambios y las conexiones definidas en los entramados organizacionales entre diversos actores, se modifican lentamente y aún enfrentan obstáculos e inercias de resistencia. Tomando en consideración la evolución del sistema político mexicano y siendo estricto con las aspiraciones de un orden federal consolidado, podría incluso afirmarse que —desde una perspectiva particular— no existe propiamente un Nuevo Federalismo, sino que, simple y sencillamente, nos encontramos ante una experiencia que históricamente no se ha presentado en nuestro país o por lo menos no ha cuajado en un proyecto de largo alcance. Estamos ante una aspiración recurrentemente postergada.
Emprender la construcción de un federalismo auténtico obliga a crear condiciones necesarias para democratizar los procesos de política pública en un país que tradicionalmente se ha caracterizado por el autoritarismo y la centralización de las decisiones y recursos.
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El federalismo se está convirtiendo en una necesidad económica y política, no puede catalogarse únicamente como una cesión del poder central, no se trata de un buen deseo nacido desde el centro, es un instrumento para sustentar la acción del gobierno en distintos puntos de apoyo (conformados regionalmente) evitando de ese modo una ruptura global. Se busca establecer una corresponsabilidadóe las instancias locales en el ejercicio del gobierno.
En lo económico, la necesidad se hace evidente ante la urgencia de alcanzar un manejo eficiente de los recursos públicos en época de crisis. Aquí, la corresponsabilidad que se trata de dar a los gobiernos locales obedece al hecho de que, ante...
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