Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al reto del desarrollo
| Autor | Manuel Canto Chac |
| Cargo | Profesor-investigador adscrito al Departamento de Política y Cultura, Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, México. |
| Páginas | 9-37 |
Page 9
La estrategia para el desarrollo humano del siglo XXI consiste en promover la participación mediante la gestión democrática de asuntos públicos.
PNUD, Informe sobre la democracia 2002
El ejercicio de la ciudadanía sólo está al alcance de aquellas personas que disfrutan un mínimo de seguridad material, educación y acceso a la información.
ADAM PRZERWORSKI , Democracia sustentable
Page 10
El análisis de la relación gobierno-sociedad, centro de las políticas públicas, parece despertar lentamente del letargo en que lo sumió el largo periodo de predominio en la administración pública de las visiones gerenciales. Estas visiones, que limitaron la reforma del Estado a la sola incorporación acrítica de los desarrollos realizados en la administración privada, ahora pretenden reducir la gobernanza a un solo enfoque, la niegan como un nivel analítico y, en consecuencia, minimizan la participación ciudadana entendiéndola como mero instrumento para la mejor dirección gubernamental de la sociedad, sin percibirla como un nivel superior de la democracia.
En este texto vierto mis argumentos para afirmar no sólo la necesidad de rescatar la dimensión política de la relación gobierno-sociedad –y por tanto la centralidad de la democracia–, sino también la urgencia de recuperar la centralidad del desarrollo, categorías que hoy están siendo reivindicadas por una ciudadanía que cada vez más reclama mecanismos de exigibilidad de sus derechos y que, al replantear la democracia y el desarrollo con fundamento en los derechos, reclama una dimensión más profunda de la reforma del Estado, no sólo en su aspecto administrativo, sino también en lo que concierne a su régimen político y a la misma relación gobierno-sociedad para restituir a esta última su carácter de soberana del Estado.
Hablar de participación ciudadana en los asuntos públicos encierra una paradoja sintetizada en las dos citas que encabezan este texto: por un lado, un elevado optimismo discursivo sobre los alcances de estaPage 11participación; pero, por el otro, una escasa intervención real de la ciudadanía en las políticas públicas, derivada seguramente de la precariedad de las condiciones sociales básicas para el ejercicio de los derechos del ciudadano.
Existen diversas maneras de entender la participación de la sociedad en las políticas públicas: para unos –ciertamente los menos–, ésta se da cuando, vía la emisión del sufragio, los representantes delegados por la ciudadanía toman las decisiones en nombre de sus representados; para otros –hasta ahora los más–, la participación ciudadana en las políticas implica que los decisores tomen en cuenta las preferencias y las opiniones de los ciudadanos para que, por este solo hecho, el público se convierta en actor de los procesos de formulación de políticas.
Para otros más –cuyos planteamientos son cada vez más tomados en cuenta pese a no constituir un grupo mayoritario–, la participación ciudadana implica “los diversos mecanismos e instancias que posee la sociedad para incidir en las estructuras estatales y en las políticas públicas. Por lo tanto, el estudio de la participación social es el de las mediaciones entre Estado y sociedad”.1
O bien: “el proceso a través del cual distintos sujetos sociales y colectivos, en función de sus respectivos intereses y de la lectura que hacen de su entorno intervienen en la marcha de los asuntos colectivos con el fin de mantener, reformar o transformar el orden social y político”.2
Los planteamientos anteriores 3 giran en torno de la efectividad de la democracia , pero la paradoja señalada al inicio nos conduce –no sinPage 12cierta cautela– a considerar las posibilidades de la capacidad organizativa de la población para generar participación ciudadana en un contexto de creciente deterioro de las condiciones sociales y para influir en las decisiones sobre el desarrollo social. Esta consideración nos fuerza a tomar en cuenta no sólo la efectividad de la democracia, sino también la efectividad del desarrollo como causa y consecuencia de la participación ciudadana en las políticas públicas.
En los últimos años, surgió en América Latina una discusión sobre las reformas a las políticas públicas en un contexto político caracterizado por la disminución de la capacidad decisoria de los gobiernos, la cual, si bien forma parte de las tendencias internacionales, presenta algunas particularidades entre las que se encuentran: los empates de fuerzas en los procesos electorales, la continuación de las figuras políticas en la conducción de los gobiernos, 4 y la recurrencia de los gobiernos divididos.
Todo esto hace volver la mirada hacia el aporte que las sociedades pueden dar a los procesos de construcción de políticas: “¿Cómo hacer uso [del] capital social y de la cultura en países con problemas de pobreza y exclusión para beneficiar el desarrollo económico y social?, ¿es posible, mediante la acción pública, modificar el mismo capital social con el propósito de resolver problemas de desarrollo económico y social?”. 5
Una búsqueda como la sugerida se vuelve aún más necesaria cuando observamos que las fórmulas inspiradas en el mercado como único eje rector de las políticas ya no permiten plantear, y mucho menos resolver, los problemas de la región. Esto es así no sólo porque los resultados han estado muy lejos de lo esperado, sino porque incluso han tenido consecuencias negativas, entre las cuales tal vez las más evidentes sean la desarticulación del tejido social y el desmantelamiento de los mecanismos de intermediación social, mismas que, junto al pesado fardo de la estandarización, han generado un clamor por el retorno de la política. Un ejemplo es el informe elaborado por el Banco Intera-Page 13 mericano de Desarrollo ( BID ) en 2006 titulado La política de las políticas públicas , en el que se señala:
Debido al éxito moderado en lo que atañe al crecimiento económico y a la reducción de la pobreza y la desigualdad, el entusiasmo por las reformas ha mermado en los últimos años. En cambio, han surgido dudas con respecto a la eficiencia de las mismas y un debate sobre el rumbo que deberían tomar la política económica y social a fin de alcanzar la elusiva meta del crecimiento sostenible con equidad a la cual aspiran todas las sociedades latinoamericanas.
En el mismo informe se lee más adelante: “Un enfoque exclusivamente tecnocrático para la formulación de las políticas elude los pasos de debate, negociación, aprobación y ejecución, que encierran en sí el desordenado mundo de la política [...] los procesos políticos y de formulación de políticas son inseparables”. 6
Hablar de los procesos políticos de construcción de políticas implica hablar de los actores sociales, cuya intervención no debe ser vista como mera tecnología de gobierno, sino en tanto ciudadanos, es decir, en tanto portadores de derechos . Llegados a este punto, habría que afirmar que la participación ciudadana en las políticas públicas está en el centro del asunto de la gobernanza –y, por tanto, en el centro de la relación entre gobierno y sociedad– en torno a tres dimensiones básicas: democracia, desarrollo y derechos.
El impulso a reconsiderar estas tres dimensiones reclama la repolitización de la sociedad civil. Tal es el principal argumento de este trabajo, por lo cual en primer lugar intento hacer una lectura de los principales referentes normativos; posteriormente ubico algunos de los condicionantes de la participación ciudadana en América Latina derivados de la evolución de sus regímenes políticos; y a continuación hago una somera revisión de las experiencias participativas a fin de extraer algunos desafíos contemporáneos frente a los cuales, por último y a manera de conclusión, propongo algunas hipótesis.
En la discusión sobre las políticas públicas es un viejo tópico decir que éstas se conciben en una doble dimensión: “arriba-abajo” o “abajo-Page 14arriba”. Sin embargo, tal vez no siempre se han extraído las consecuencias políticas de tal distinción, que actualizada a la luz de la experiencia latinoamericana nos lleva a pensar en la vieja y aún no resuelta relación entre política y políticas, clave para analizar sus reorientaciones en el futuro próximo.
En los tiempos actuales de protagonismo social, ya no es suficiente una noción de política pública centrada en la función gubernamental del ordenamiento de los intereses sociales o de la formulación de una oferta a la sociedad. Del mismo modo, la sociedad no puede ser una vaga y simple constelación equiparable de actores que exigen cada vez su tajada de poder, ni un simple telón de fondo para la aplicación y socialización de políticas. La distinción entre política pública y acción pública 7 está en el centro de las transformaciones de la relación gobierno-sociedad. En las sociedades en las que gracias al desempeño demo- crático de los ciudadanos y sus organizaciones se ha distendido tal relación, la política pública tiende a concebirse más como acción que involucra activamente a los actores sociales que como mera intervención gubernamental.
La concepción “desde arriba” de las políticas públicas asume a éstas como programas de acción gubernamental dirigida hacia un sector de la sociedad o hacia un espacio geográfico determinados. Dichos programas se acompañan de ciertas preferencias valorativas respecto a quién toma la decisión y a partir de qué monto de recursos, con lo cual logran imponerse a los “administrados” como actos públicos. Dicho de otra manera, se entiende la política pública como la acción del gobierno dirigida a cumplir ciertos objetivos. Esta concepción denota: a ) un origen estrictamente institucional de la acción orientada a problemas públicos; b ) el privilegio al trabajo de los expertos y de quienes toman decisiones; c ) la idea de que...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba