La "fórmula Otero" y la declaración general de inconstitucionalidad en el Proyecto de nueva Ley de Amparo de la Suprema Corte de Justicia - Núm. 11, Julio 2002 - Revista del Instituto de la Judicatura Federal - Libros y Revistas - VLEX 192737369

La "fórmula Otero" y la declaración general de inconstitucionalidad en el Proyecto de nueva Ley de Amparo de la Suprema Corte de Justicia

Autor:Carlos Báez Silva
Páginas:17-51
Cargo:Investigador del Instituto de la Judicatura Federal
RESUMEN

I. La declaratoria general de inconstitucionalidad no es novedosa en el ordenamiento jurídico mexicano. a) Controversia constitucional. b) Acción abstracta de inconstitucionalidad. II. La "fórmula Otero" no es fórmula ni es de Otero. III. Algunos criterios de los tribunales federales sobre los efectos de las sentencias de amparo. IV. El efecto de la sentencia de amparo es cosa distinta de la obligatoriedad del precedente judicial. V. Ruptura del principio de igualdad de los ciudadanos frente a la ley. VI. Sobrecarga de los órganos jurisdiccionales federales. Bibliografía.

ÍNDICE
CONTENIDO

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La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 107-11 establece que la sentencia que le recaiga al juicio de amparo "será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare". Consecuentemente, la Ley de Amparo reitera esta regla en su artículo 76. A esta disposición se ha le ha denominado "fórmula Otero" y se sostiene que consagra el principio de la relatividad de las sentencias de amparo.

En el Proyecto de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Proyecto)^ propone una adición al texto del señalado artículo 107-11; se sugiere la inserción de un párrafo nuevo entre el primero y el segundo, en forma tal que se reitera la permanencia de la "fórmula Otero" (o principio de relatividad de las sentencias - Page 18 de amparo), pero se añade que, no obstante persistir dicha relatividad, "cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los juicios de amparo indirecto en revisión, establezca jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad o se determine la interpretación conforme de una norma general respecto de esta Constitución, procederá a emitir la declaratoria general correspondiente, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria" (2001:279). Esto no es otra cosa que la inclusión en el ordenamiento federal mexicano de las declaraciones generales de inconstitucionalidad y de interpretación conforme, como resultado de la creación de jurisprudencia por reiteración mediante juicios de amparo indirecto contra leyes en revisión.

En el artículo 71 del referido Proyecto se incluye la "fórmula Otero" tal cual se conoce actualmente, sin embargo se hace una remisión al Título Cuarto del mismo, el que bajo el rubro "Jurisprudencia y Declaratoria General de Inconstitucionalidad o de Interpretación Conforme" contiene, en el artículo 230, la institución de la mencionada declaración general de inconstitucionalidad, por lo que resulta claro que ésta no será resultado directo de el dictado de una sentencia en un caso específico y particular, sino que la declaratoria general de inconstitucionalidad procederá únicamente después de que se haya sentado jurisprudencia.

¿Es qué acaso hay contradicción entre la "fórmula Otero" principio de relatividad de las sentencias de amparo) y la declaración general de inconstitucionalidad que propone el Proyecto! Sostengo que no hay contradicción alguna, que ambas instituciones pueden coexistir y que, es más, se complementan. En el espacio siguiente trataré de presentar los argumentos que justifican mi afirmación.

I La declaratoria general de inconstitucionalidad no es novedosa en el ordenamiento jurídico mexicano

Como recientemente se ha encargado de señalar Fix-Zamudio (2001:115 ss.), la posibilidad de que mediante un proceso judicial se señale la inconstitucionalidad de una norma general y tal acción tenga efectos para Page 19 todos los destinatarios de la norma analizada y tachada de inconstitucionalidad no es extraña en absoluto al sistema jurídico mexicano.

Propongo que para la cabal -comprensión del tema se distinga entre a) la declaración de inconstitucionalidad de una norma jurídica general, b) el mecanismo mediante el cual se lleva a cabo tal declaración y c) los efectos de la misma. Siguiendo a Fix-Zamudio, entonces resulta que la declaración de inconstitucionalidad existe actualmente en nuestro ordenamiento federal y que, en algunos casos, tal declaración tiene efectos generales. A través del proceso de controversia constitucional y del procedimiento de acción abstracta de inconstitucionalidad es posible que la Suprema -Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declare la inconstitucionalidad de una norma jurídica de general.

a) Controversia constitucional

Según Cossío Díaz (1998:12), son tres las categorías en las que se pueden incluir las once hipótesis de procedencia de la controversia constitucional:

* "[C]onflictos entre distintos órdenes jurídico con motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas generales o individuales", incisos a), b), d), e), í) y g) del artículo 105 de la constitución federal ;

* "conflictos entre órganos de distintos órdenes jurídicos" con motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas generales o individuales, incisos c) y j) del mismo dispositivo, y

* "conflictos entre órganos del mismo orden jurídico, con motivo de la constitucionalidad de sus normas generales o individuales", incisos h), i) y k) del referido artículo 105.

¿En qué hipótesis de procedencia de la controversia constitucional los efectos de la declaración de inconstitucionalidad adquiere efectoserga omnes, es decir, generales? Cuando:

  1. La disposición general emitida por un municipio sea impugnada por la Federación o los Estados, hipótesis de los incisos b), i) y j), pero en un solo sentido;

  2. La disposición general emitida por un Estado sea impugnada por la Federación, hipótesis del inciso a) en un solo sentido; Page 20

  3. Exista un conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente con motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas generales o individuales, hipótesis del inciso c);

  4. Exista un conflicto entre dos Poderes de un mismo Estado con motivo de la constitucionalidad de sus normas generales o individuales, hipótesis del inciso h);

  5. Exista un-conflicto entre dos órganos de gobierno del Distrito Federal con motivo de la constitucionalidad de sus normas generales o individuales, hipótesis del inciso k), que no es sino una especificación de la regla general que señala el inciso h).

En los casos anteriores los efectos de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de una disposición general serán generales si la misma es aprobada por una mayoría de al menos ocho votos de once posibles (72.72%). Así, la declaración de inconstitucionalidad derivado resultante de un proceso de controversia constitucional sólo tendrá efectos generales si cubre dos requisitos esenciales: 1) que se trate de alguna de las cinco hipótesis que lo permiten y 2) que la sentencia sea aprobada por una mayoría de al menos ocho votos.

b) Acción abstracta de inconstitucionalidad

Se habla de acción abstracta para recalcar que los entes legitimados para promoverla no resienten un agravio directo ni inmediato, mucho menos personal, por la vigencia de una norma general contradictoria con la constitución federal ; su finalidad principal es "garantizar la aplicación de la Constitución y la certeza del orden jurídico fundamental, por lo que no se requiere la existencia de un agravio ni de un interés jurídico específico para iniciar el procedimiento, y por el lo generalmente se otorga la legitimación a los titulares de los poderes públicos" (Fix-Zamudio, 1998:87); esta figura surgió en Europa con la pretensión de dotar a la minorías legislativas de un instrumento jurisdiccional para impugnar las decisiones legislativas de las mayorías (Fix-Zamudio, 2001:130). Sin embargo, en México los legitimados para ejercer dicha acción no son únicamente minorías legislativas, sino que se incluye al Procurador General de la República y, tratándose de leyes electorales, a las dirigencias nacionales y estatales de los partidos políticos, según corresponda. Page 21

Los objetos de impugnación mediante la acción abstracta de inconstitucionalidad, son leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión, tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, leyes estatales y leyes del Distrito Federal expedidas por los correspondientes órganos legislativos locales. La mencionada acción podrá ejercitarse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma. En este sentido es necesarios recalcar algunas diferencias entre la controversia constitucional y la acción abstracta de inconstitucionalidad en el ordenamiento mexicano:

* En la controversia constitucional "instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución, en tanto que-en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley Fundamental "(Semanario, 2000:965);

* "en cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de normas" (Semanario, 2000:965);

* "por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales"(Semanario, 2000:965) (leyes federales, leyes locales y tratados internacionales), y

* "los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por Jo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho Ministros"(Semanario, 2000:965). Page 22

En este último sentido, el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política , de los Estados Unidos Mexicanos dispone que, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, las resoluciones de la SON "sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos", lo cual es establecido en la constitución misma. El referido artículo legal continúa señalando que "(s]i no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto"(Instituto, 2001:159). Esto significa que toda sentencia que le recaiga a un procedimiento de acción de inconstitucionalidad que declare la inconstitucionalidad de una ley federal, una ley local o un tratado internacional, para tener efectos generales debe ser aprobada por cuando menos ocho votos de once posibles; en caso contrario la acción se desestima y se envía al archivo. No es que la votación calificada se exija para que la sentencia tenga efectos generales, sino que el proyecto de sentencia sólo se convierte en sentencia definitiva si se aprueba por cuando menos ocho votos. Esto sucede porque, por su propia naturaleza, a un procedimiento de acción de inconstitucionalidad no le puede recaer una sentencia que tenga efectos inter alia, puesto que el objeto de análisis es una norma general, no un acto de aplicación de la misma.

Así, en el ordenamiento jurídico federal mexicano la declaración de que una norma general es inconstitucional tiene efectos generales sólo tratándose de:

  1. Controversias constitucionales en las cuales se actualice una de las cinco hipótesis de aplicación ya señaladas y la sentencia que le recaiga a las mismas sean aprobadas por cuando menos ocho votos de once posibles;

  2. Acciones de inconstitucionalidad a las que les recaiga una sentencia aprobada por cuando menos ocho votos de once posibles.

Los efectos generales de una declaración de inconstitucionalidad pronunciada por la SCJN no son desconocidos en el ordenamiento jurídico mexicano. La reforma de 1994 practicada al artículo 105 constitucional diversificó las posibilidades de que el máximo tribunal del país ordene la no aplicación, en ningún caso, de un texto normativo de carácter general considerado contrario Page 23 a la constitución. No obstante ello, se podría pensar que, entonces, la posibilidad de que se manifiesten los efectos generales de las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una norma general datan, en México, de 1994. Nada más falso. Como abajo se anotará, el sistema de defensa de la constitucionalidad federal diseñado por Mariano Otero en 1847 preveía tal posibilidad, misma que, a pesar de que tal diseño se desvirtuó, continúo existiendo, incluso hasta antes de la reforma de 1994.

II La "fórmula Otero" no es fórmula ni es de Otero

Por lo regular, en las clases de derecho de Amparo, los profesores sostienen que la famosa "fórmula Otero" es un rasgo de identidad y nacionalidad del muy mexicano juicio de amparo. La fama de esta "fórmula" es tal que en muchas ocasiones lo primero que piden estudiantes extranjeros de derecho mexicano es que se les explique tal institución. A este reclamo se le atiende expresando que la citada "fórmula" no es otra cosa que la consagración y aplicación del principio de "la relatividad de la cosa juzgada como efecto de la sentencia de amparo"(Noriega, 1997:795); es preciso tener cuidado al distinguir entre la ejecutoria de la sentencia y la cosa juzgada, pues la primera "se cumple cuando no hay recursos pendientes por no otorgarlos la ley o por haber pasado el término para interponerlos, cualquiera que sea la sentencia", en tanto que la segunda es una "calidad especial que la ley les asigna a algunas sentencias ejecutoriadas. No hay cosa juzgada sin ejecutoria, pero sí ésta sin aquélla"(Devis, 1997:426).1

Por fórmula se puede entender un "medio práctico propuesto para resolver un asunto controvertido o ejecutar una cosa difícil", o bien una "manera fija de redactar algo", o incluso una "receta del médico o para confeccionar alguna cosa"(Real Academia, 2000:986). El contenido de la "fórmula Otero" o principio de la relatividad de las sentencias de amparo se identifica con el texto del artículo 107-11 de la constitución federal y el del artículo 76 de la Ley de Amparo : "La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre Page 24 el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare". Esto, lejos de ser una fórmula es una regla,-es decir, "aquello que ha de cumplirse por estar así convenido por una colectividad" o bien un "estatuto, constitución o modo de ejecutar una cosa". En todo caso el término principio es el más adecuado, en tanto que por tal se entiende "norma o idea fundamental que rige el pensamiento o la conducta"(Real Academia, 2000:1667).

Se puede discutir sobre si el principio que consagró Otero respecto del juicio de amparo se refiere a la sentencia o a la cosa juzgada; tanto la sentencia como la cosa juzgada, por regla general, únicamente surten sus electos sobre quienes han intervenido en el juicio con el carácter de partes2. Así, en este trabajo la distinción entre sentencia y cosa juzgada no reviste mayor importancia, sobre todo si se acepta que la naturaleza de ambas es similar.3Utilizaré, pues, el término de cosa juzgada; los efectos de ésta son, esencialmente, dos(Devis, 1997:454):

* Establecimiento de una prohibición a los juzgadores de "entrar a resolver sobre el fondo de las pretensiones que han sido materia de la sentenciares decir, la inmutabilidad;

* La declaración de certeza contenida en la sentencia se toma "indiscutible en nuevos procesos", es decir, adquiere definitividad.

No obstante lo anterior, ya que los juzgadores "no pueden proveer por vía general y deben limitarse a decidir el caso concreto y con valor para el mismo (sin perjuicio de que la ley otorgue efectos erga omnes a ciertas sentencias), la cosa juzgada está sujeta a dos límites"(Devis, 1997:458): uno Page 25 objetivo, que atiende a la materia, objeto, hecho o cosa sobre la que versó el litigio o proceso, y otro subjetivo, que atiende a las personas que han sido partes en un litigio o proceso.

"La esencia de la cosa juzgada desde el punto de vista objetivo-consiste-en esto: no permite que el juez, en un proceso futuro, pueda de alguna manera desconocer o disminuir el bien reconocido en el precedente"estado de cosas a que da lugar dicha cosa juzgada (o sentencia) debe ser respetado por todos los demás individuos: "Todos están obligados a reconocer la cosa juzgada entre ¡as partes, pero no pueden ser perjudicados .por ella"( Chiovenda, 2001:239).4

Este principio comenzó a gestarse en el derecho romano, por lo que novedoso, aún para el lejano siglo XLX, no puede considerarse. Las sentencias judiciales se rigen por el principio de que sus efectos sólo los resienten las partes que intervinieron en el proceso. Este es un principio general. La institución del amparo reviste la forma de un proceso judicial, es decir, de un juicio. A los juicios les recaen sentencias. El amparo es un juicio y, entonces, le recae una sentencia. Esta, como todas las sentencias judiciales, sólo surte sus efectos sobre las partes que participaron en el juicio. Parecería, entonces, Page 26 que Otero no propuso una fórmula ni enunció un principio novedoso, simplemente expresó algo obvio: que las sentencias que se dictaran al cabo de los juicios de amparo únicamente tienen efectos para las partes que intervinieron en los mismos. ¿Por qué razón Otero-habría querido expresar algo conocido y re-conocido, tomando en cuenta su talento jurídico?5

El Acta de Reformas de 1847 señaló, en su artículo 25 que los tribunales de la Federación "ampararán a cualquier habitante de la República en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados; limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare (Tena, 1999:475). Se ha dicho y convenido que la razón de ser de este principio "de acuerdo con el pensamiento de Otero, así como de los constituyentes de 1857, era evitar con una declaración general de inconstitucionalidad, que derogara o aboliera la ley reclamada, provocara fricciones entre los poderes y pugnas violentas entre el Poder Judicial y el Legislativo y aun el Ejecutivo"(Noriega, 1997:796). Se afirma también, y en ello se conviene igualmente, que Otero habría hecho suyas las prevenciones que Tocqueville relata en su famoso libro La democracia en América.6Page 27

Para la cabal comprensión de la obra de Otero, plasmada en la citada Acta, es necesario reconstruir completamente el sistema de protección de la constitucionalidad que el jaliscience ideó (GudiñoPelayo, 2001:160ss.); es decir, considero que para entender el principio de la relatividad de las sentencias de amparo es preciso no conformarse con la lectura del artículo 25 del Acta de Reformas, sino confrontar este numeral con los demás que integran notoriamente una parte especial de este documento.

El artículo 22 señalaba que "(t)oda ley de los Estados que ataque la Constitución ó las leyes generales, será declarada nula por el Congreso; pero esta declaración solo podrá ser iniciada en la Cámara de senadores (sic)."(Tena, 1999:474). Esto se complementaba con lo que disponía él siguiente artículo: [s]i dentro de un mes de publicada una ley del Congreso general, fuera reclamada como anticonstitucional, ó por el Presidente, de acuerdo con su Ministerio, ó por diez diputados, ó por seis senadores, ó tres Legislaturas, la Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de las Legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo día, darán su voto. Las declaraciones se remitirán á la Suprema Corte, y esta publicará el resultado, quedando anulada la ley, si así lo resolviere la mayoría de las Legislaturas

Es evidente que los efectos de este procedimiento eran generales, pues, según el artículo 24 de la citada Acta, "el Congreso general y las Legislaturas á su vez, se contraerán á decidir únicamente si la ley de cuya invalidez se trate es ó no anticonstitucional; y en toda declaración afirmativa se insertarán Page 28 la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución ó ley general á que se oponga (sic)"(Tena, 1999:475). La declaración de inconstitucionalidad de una ley estatal o federal, realizada ya sea por el Congreso general-{iniciada en la Cámara de senadores) o por las Legislaturas locales-(computada por la Suprema Corte) tenía efectos generales.

Sólo después de estas disposiciones Otero incluyó el famoso artículo 25: "Los Tribunales de la Federación ampararán a cualquier habitante de la República en el ejercicio y conservación de los derechos que le concedan esta Constitución y las leyes constitucionales, contra todo ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federación, ya de los Estados; limitándose dichos tribunales a impartir su protección en el caso particular sobre que verse el proceso, sin hacer ninguna declaración general respecto de la ley o del acto que lo motivare (Tena, 1999:475). Me parece que es notoria la diferencia entre ambos mecanismos:

* Mientras que la acción de inconstitucionalidad es planteada por órganos o miembros de los órganos del Estado, el juicio de amparo es promovido por ciudadanos particulares;

* En tanto que de la acción de inconstitucionalidad conoce el Congreso general o las Legislaturas de los estados, del juicio de amparo lo hacen los tribunales federales;

* Se infiere que, si en el caso de la acción de inconstitucionalidad, se lleva cabo una evaluación eminentemente política, tratándose del juicio de amparo se ejerce un examen eminentemente jurídico.

Esto conduce, entonces, a señalar que Otero diseñó un sistema de control de la constitucionalidad mixto, es decir, tanto político como judicial (Tena 1994:492).' Al primero, llevado a cabo por órganos políticos, no dudó en dotarlo de efectos generales, y al segundo, realizado por los tribunales Page 29 federales, le asignó, únicamente, efectos particulares. ¿La causa? Creo que es evidente: el control político de la constitucionalidad era ejercido por órganos políticos mediante un procedimiento en el cual se presentaban consideraciones estrictamente políticas (de oportunidad), mientras que el control judicial de la constitucionalidad era llevado a cabo por órganos estrictamente jurisdiccionales a través de un proceso judicial, al que le recaía una sentencia, misma que, como todas las demás sentencias, sólo producía sus efectos sobre las partes de dicho proceso.

El "sistema anulatorio de leyes inconstitucionales erga omnes" (Castro, 1986:16) creado por Otero perseguía la finalidad de salvaguardar los 'límites respectivos del poder general y del poder de los Estados" (Tena, 1999:463), es decir la división de competencias entre el gobierno central y los gobiernos de las entidades federativas. Una vez diseñado este mecanismo de protección a la parte orgánica de la constitución, Otero "es consecuente con su posición y crea otro proceso: el amparo, dentro del cual las sentencias de los tribunales federales, contra leyes o actos inconstitucionales, a petición de individuos particulares, tienen una fuerza ¡imitada al caso concreto, ya que las declaratorias de inconstitucionalidad -con efectos anulatorios o derogatorios generales-, los reserva a un procedimiento especial cuidadosamente meditado"(Castro, 1986:16), mismo que se ha descrito arriba. El propio Otero, entonces, distingue perfectamente entre ambos sistemas, de forma tal que si "el de la anulabilidad se encomienda al Congreso y, en su caso, a la mayoría de las legislaturas, es lógico prohibirle luego a la justicia el que haga declaración alguna acerca de la inconstitucionalidad de la ley o acto recurrido, debiéndose limitar a proteger a! quejoso en particular"(Barragán, 1987:32, las cursivas son mías).

El propio Mariano Otero señaló la fuente del segundo sistema de protección de la constitución, ese que hacía del poder judicial federal el protector de todos los habitantes de la república en el goce de sus derechos constitucionales contra los atentados del ejecutivo y el legislativo: "En Norte-América este Page 30 poder salvador provino de la Constitución y ha producido los mejores efectos. Allí el juez tiene que sujetar sus fallos antes que todo a la Constitución; y de aquí resulta que cuando la encuentra en pugna con una ley secundaria, aplica aquella y no esta, de modo que sin hacerse superior á la ley ni ponerse en oposición contra el Poder Legislativo, ni derogar sus disposiciones, en-cada caso particular en que ella debía herir, la hace impotente. Una institución semejante es del todo necesaria entre nosotros"(Tena, 1999:465), puesto que "(l)os ataques dados por los poderes de los Estados y por los mismos de la Federación á los particulares, cuentan entre nosotros por desgracia numerosos ejemplares, par que no sea sobremanera urgente acompañar el restablecimiento de la Federación con una garantía suficiente para asegurar que no se repetirán mas (sic)"(Tena, 1999:464).

Sólo explicada de esta forma la famosa "fórmula Otero" alcanza plena coherencia: es posible que se declare la inconstitucionalidad de una ley, federal o local, y que sus efectos sean erga omnes, aunque para lograrlo el poder judicial tenga mínima y ninguna intervención; no obstante, mediante el juicio de amparo este órgano cobra una importancia capital en el sistema de protección a la constitución ideado por Otero. Sin embargo, en la constitución federal de 1857 este sistema es parcialmente amputado debido a que la experiencia demostraba que la declaración general de inconstitucionalidad decretada por el Congreso General n por la mayoría de las legislatura locales era, en cualquier caso, "una declaración de guerra de potencia a potencia, y esta guerra venía con todas sus resultas, con sus más funestas consecuencias"(Castro, 1986:16). Así, tras una serie de debates y confusiones, el congreso constituyente de 1857 aprobó la bases del nuevo sistema de protección a la constitución contenido en el artículo 101, de forma tal que se establece que los tribunales de la Federación resolverían toda controversia que se suscitara:

  1. Por leyes o actos de cualquier autoridad que violaran las garantías individuales;

  2. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneraran o restringieran la soberanía de los Estados, y

  3. Por leyes o actos de las autoridades de éstos, que invadieran la esfera de la autoridad federal. Page 31

Esta será la misma fórmula (en sentido estricto) que el congreso constituyente de 1917 recoja en el actual artículo 103.

De esta manera se pretendió evitar un choque de voluntades entre el gobierno federal y los gobiernos locales; sin embargo, la supresión del antecedente de la acción de inconstitucionalidad constituyó la eliminación del único medio de protección constitucional para alcanzar la nulidad de las leyes constitucionales (Castro, 1986:18). Así, la prohibición de que los tribunales federales, al emitir una sentencia en un juicio de amparo, hiciesen alguna declaración general respecto de la ley o el acto que lo motivare, "era razonable y lógica dentro de todo sistema de garantías, pero carece de sentido en la Constitución de 1857 así como en la de 1917, ya que en ninguna de estas dos se [recogían] la primera parte del sistema de Otero ni el principio de anulabilidad de las leyes inconstitucionales" (Barragán, 1987:32-33).

Se puede concluir, entonces, que Otero: a) no se opuso a que una declaración de inconstitucionalidad tuviera efectos generales; b) diseñó un sistema mixto de garantías constitucionales8, uno protector de la parte orgánica (en particular de la división de competencias entre los gobiernos central y estatales) y otro protector de los derechos constitucionales de los individuos; c) atribuyó la protección de los derechos individuales constitucionalmente consagrados al órgano jurisdiccional federal, para que se llevara a cabo mediante un juicio; d) aplicó un principio general (el de la relatividad de las sentencias judiciales o de la cosa juzgada) al nuevo tipo de juicio que instituía (el de amparo). El planteamiento del insigne jurista jaliscience es coherente y consistente. Sin embargo, en ningún instante se hace mención de una institución fundamental de la justicia angloamericana: la regla del precedente o doctrina del stare decisis. Sin este elemento, el esquema oteriano se toma incompleto y peligrosamente deficiente: "[e]n realidad la 'fórmula Otero' ha estado opuesta, en el amparo contra leyes, al principio de la jurisprudencia, según el cual los fallos van formando una regla para ser Page 32 aplicada a los posteriores casos análogos" (Cabrera, 1990:487, las cursivas son mías).

III Algunos criterios de los tribunales federales sobre los efectos de las sentencias de amparo

Los tribunales federales han establecido las siguientes directivas en tomo al principio de relatividad de las sentencias de amparo:

* Los efectos de las sentencias de amparo se limitan a "las personas que ocurren al juicio de amparo, y no a quienes no lo promueven, aún cuando tengan derechos idénticos y se encuentren colocados en iguales condiciones que ¡os quejosos"9, esto en razón de que "las acciones ejercitadas en el amparo, no benefician a los colitigantes, pues en el juicio de amparo no hay comunidad"10.

* "Lo que el legislador pretendió con el artículo 76 de la Ley de Amparo es evitar que al resolver una cuestión constitucional, se afectaran actos distintos de aquellos que fueron señalados como violatorios, pero no que se establecieran principios generales sobre la inconstitucionalidad de determinados actos, porque si así fuese, no podría establecerse la jurisprudencia a que se refiere la misma ley en otros artículos."11

* "Aunque en otro juicio de amparo, la Suprema Corte, haya declarado inconstitucional algún precepto de determinada ley, esa declaración no surte efectos sino en el expediente especial en que así haya sido resuelto".12

* El principio de relatividad de las sentencias de amparo tiene la finalidad de evitar que "se les dé efecto de cosa juzgada en favor Page 33 de toda la colectividad o de personas diferentes del quejoso, o en casos que no sean precisamente el especial señalado en la demanda de garantías", pero ello no impide que "tanto en la motivación como en la parte resolutiva de la sentencia, se declare que la ley o acto son inconstitucionales, ya que impedir tal declaración, iría contra la naturaleza y finalidad del juicio de amparo, las cuales exigen que se estudie y decida si el acto reclamado está o no, de acuerdo con ¿a Constitución. Si las sentencia que en su motivación estima inconstitucional una ley o acto, para determinado caso especial, no puede considerarse que infrinja la prohibición de hacer una declaración general respecto de la ley o acto reclamados, tampoco puede sostenerse que la jurisprudencia que señala como inconstitucional [un precepto o una norma jurídica general], vaya contra la citada prohibición, ya que tal jurisprudencia sólo es un precedente para la interpretación de normas de observancia general, pero no un título que dé a lo resuelto por esa jurisprudencia, el efecto de cosa juzgada para cualquiera que se sienta afectado por el requisito que jurisprudencialmente se estima al margen de la Ley Suprema. Sostener lo contrario sería tanto como estimar anticonstitucional que exista cualquier jurisprudencia de la Suprema Corte".13

* "No puede considerarse que el Juez de Distrito haga una declaración general respecto de la ley que motivó la demanda de amparo, por el hecho de hacer el estudio de la misma, para fundar su sentencia".'14

* No obstante la consagración constitucional y legal del principio de relatividad de las sentencias de amparo, las mismas "establecen la verdad legal y... no hay dos verdades contradictorias, sino que la verdad es una y solamente una es una misma cuestión, lo que debe tenerse en consideración si esa cuestión se toca en otro juicio de amparo".'15 Page 34

* Lo que impide el multicitado principio de relatividad de las sentencias de amparo es que "el órgano legislativo esté obligado a derogar o a modificar, por virtud de dicha ejecutoria, la ley inconstitucional, pues si por tal se entendiera su obligación, resultaría que la sentencia de amparo asumiría alcances de declaración general respecto de la ley".16

* [D]e concederse la protección constitucional a los quejosos, o sea, de resolverse que es inconstitucional el decreto del Ejecutivo Federal impugnado... la consecuencia lógica de la ejecutoria que en tal sentido se pronunciare, seria que subsistiera [la norma general impugnada]... Un fallo de esta naturaleza tendría, pues, efectos y consecuencias erga omnes; lo cual contraria y desconocería la naturaleza propia de las sentencias pronunciadas en los juicios de amparó"}17

* "[L]a ley que rige el acto reputado violatorio de garantías no se anula por el órgano de control mediante una declaración general, sino que se invalida su aplicación en cada caso concreto, respecto de la autoridad que hubiese figurado como responsable y del individuo que haya solicitado la protección federal".18

* " [D]el principio de relatividad de las sentencias de amparo... se desprende que los efectos de la sentencia que concede el amparo en contra de una ley reclamada con motivo de su aplicación concreta, actúan hacia el pasado, destruyendo el acto de aplicación que dio lugar a la promoción del juicio y los actos de aplicación que en su caso se hayan generado durante la tramitación del mismo, y actúan hacia el futuro, impidiendo que en lo sucesivo se aplique al quejoso la norma declarada inconstitucional, pero no alcanzan a vincular a las autoridades que expidieron, promulgaron, refrendaron y publicaron dicha norma, ni las obligan a dejar insubsistentes sus actos, pues la sentencia de amparo no afecta la vigencia de la ley cuestionada, ni la priva de eficacia general".19 Page 35

* "[C]uando se otorga el amparo en contra de una ley, el efecto de la sentencia es proteger 1 quejoso en contra de su aplicación presente y futura, con lo que se respecta el principio de relatividad citado... Lo anterior significa que la sentencia que otorgue el amparo y protección de la Justicia de la Unión, tendrá un alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo respectivo, mas no así a personas ajenas al mismo, circunscribiéndose, por tanto, la declaración de inconstitucionalidad de la ley, al caso concreto".20

* "[L]os efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es inconstitucional, sólo podría combatir los futuros actos de aplicación de la misma por los vicios propios de que adolecieran... los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicatíva, sino también como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en el futuro".21 Page 36

IV El efecto de la sentencia de amparo es cosa distinta de la obligatoriedad del precedente judicial

Ahora repito un lugar común, un tópico: toda sentencia judicial, o más concretamente, de amparo, reviste dos aspectos, o pretende alcanzar dos finalidades: a) resolver el caso que se presenta, y b) fijar el sentido o significado de las leyes y de la constitución {Mariscal, 1944:231; Rabasa, 1944:546-547). La sentencia, o la cosa juzgada, surtirá efectos únicamente entre las partes que intervinieron en el proceso, según el principio general que rige todas las sentencias judiciales; sin embargo, la fijación del sentido o significado de una norma legal o constitucional no puede tener efectos únicamente entre quienes tomaron parte en el juicio de amparo. En otras palabras, la sentencia resuelve o debe resolver el conflicto particular del que conoció el juzgador, sin hacer "una declaración general respecto de la Ley o acto" que lo generó; una sentencia judicial es una decisión que toma un juzgador; toda decisión, y sobre todo una generada por un órgano estala! (como el juez), debe estar fundada y motivada, es decir, debe ser argumentada, justificada. La justificación de la sentencia (que estrictamente no se conforma sino con la parte conocida como puntos resolutivos) se contiene en lo que comúnmente se denomina considerandos. La doctrina acepta que la "fórmula Otero" es aplicable a la parte resolutiva que no a la considerativa de las sentencias de amparo.22

De esta forma, toda sentencia de amparo resuelve el conflicto concreto, particular, que generó el juicio respectivo. La constitución y la ley de amparo Page 37 vigentes prohíben que en la parte resolutiva de la sentencia (la decisión en sentido estricto) se haga una declaración general respecto de la ley o acto que la motivaren, por lo que la finalidad directa de la mencionada sentencia se alcanza: resolver, en concreto, el caso que se presenta, sin hacer generalizaciones. La Finalidad indirecta, esa de la que habla Mariscal, se alcanza cuando el juzgador fija el sentido de los textos normativos analizados (interpreta) en la parte considerativa de la misma sentencia; por definición estas consideraciones sobre el significado de las normas no pueden tener efectos particulares, sino generales; es más, propiamente no tendrían efecto alguno si no existiera una regla que obligara a los futuros jueces a tomar en cuenta el significado señalado.23En el sistema de common law esta regla se denomina rule of precedent o-doctrina del stare decisis24. Es así que "el principio de la cosa juzgada se aplica a quienes son parteen el juicio sobre el que verse la sentencia recaída y a sus causahabientes, y entre ellos sólo por cuanto a las cuestiones que motivaren la controversia; en tanto que la doctrina de stare decisis no tiene estas limitaciones sino que produce efectos generales"(Rabasa, 1944:547). Page 38

Lo anterior ayuda a distinguir claramente entre la "fórmula Otero" (principio de relatividad de las sentencias de amparo) y la obligatoriedad de la jurisprudencia federal derivada del juicio de amparo{Cossío, 1992:70-87). La jurisprudencia es la interpretación que de la ley hacen los órganos jurisdiccionales facultados para ello. La jurisprudencia federal mexicana nació unida al juicio de amparo, más que eso, es resultado de los intentos unificadores de los criterios interpretativos contenidos en las sentencias de amparo dictadas en el último tercio del siglo XIX (Cabrera, 1985). No obstante que la jurisprudencia es obligatoria para el propio tribunal que la dicta, así como los tribunales y juzgados de menor jerarquía, tal interpretación de las normas no tiene efectos vinculantes erga omnes. Así, una jurisprudencia que establezca la inconstitucionalidad de una ley, por ejemplo, será de observancia obligatoria para los propios juzgadores, pero eso no evitará que la ley se siga aplicando. En México la regla del precedente únicamente vincula a los juzgadores, nunca a otras autoridades o a los ciudadanos en general {Schwarz, 1990).

Esta falta de obligatoriedad general de la jurisprudencia federal mexicana origina dos situaciones: a) ruptura del principio de igualdad de los ciudadanos frente a la ley, y b)incremento desmedido de los juicio de amparo que tiene que resolver el poder judicial federal.

V Ruptura del principio de igualdad de los ciudadanos frente a la ley

En El Federalista, Hamilton, en defensa de la constitución norteamericana, al momento de abordar el tema de las facultades del "departamento judicial", afirmó:

No hay proposición que se apoye sobre principios más claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delegada, contrario a los términos del mandato con arreglo al cual se ejerce, es nulo. Por lo tanto ningún acto legislativo contrario a la Constitución puede ser válido. Negar esto equivaldría a afirmar que el mandatario es superior al mandante, que el servidor es más que su amo, que los representantes del pueblo son superiores al pueblo Page 39 mismo... No es admisible suponer que la Constitución haya podido tener la intención de facultar a los representantes del pueblo para sustituir su voluntad a la de sus electores. Es mucho más racional entender que los tribunales han sido concebidos como un cuerpo intermedio entre el pueblo y la legislatura, con la finalidad, entre otras varias, de mantener a esta última dentro de los limites asignados a su autoridad (Hamilton, 1957:332).

A continuación el autor presenta un razonamiento demoledor:

  1. "La interpretación de las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales"

  2. "Una Constitución es de hecho una ley fundamental , y así debe ser considerada por los jueces"

  3. "A ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga del cuerpo legislativo".

    El corolario del razonamiento viene a ser que si ocurriese que entre las dos leyes (la constitucional y la secundaria) hubiera una discrepancia, "debe preferirse, como es natural, aquella que posee fuerza obligatoria y validez superiores; en otras palabras, debe preferirse la Constitución a la ley ordinaria, la intención del pueblo a la intención de sus mandatarios>'(Hamikon, 1957:332).

    "Esta conclusión no supone de ningún modo la superioridad del poder judicial sobre el legislativo. Sólo significa que el poder del pueblo es superior a ambos y que donde la voluntad de la legislatura, declarada en sus leyes, se halla en oposición con la del pueblo, declara en la Constitución, los jueces deberán gobernarse por la última de preferencia a las primeras. Deberán regular sus decisiones por las normas fundamentales antes que por las que no lo son" (Hamilton, 1957:332). Lo que estaba formulando Hamilton era, propiamente, el principio de supremacía constitucional, correlacionado con la facultad de los tribunales para interpretar la carta magna .25 Page 40

    Años después el juez John Marshall emitió su famosa sentencia en el caso Marbury vs Madison apoyándose en las ideas anteriores. Los conceptos básicos del argumento presentado son:

  4. La-Constitución "controla a cualquier acto legislativo que le sea repugnante; pues de no ser así, el Legislativo podría alterar la Constitución por medio de una ley común";

  5. "todos aquellos que han elaborado constituciones escritas, las consideran como la ley fundamental y suprema de la nación y, en consecuencia, la teoría de todo gobierno de esa naturaleza, tiene que ser que una ley del Congreso que repugnara a la Constitución, debe considerase inexistente";

  6. "Si una ley del Legislativo, contraría a la Constitución, es nula, a pesar de dicha nulidad ¿puede obligar a los tribunales a obedecerla y a ponerla en vigor?";

  7. "Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial, el declarar cuál es la ley. Quienes aplican la regla a casos particulares, necesariamente tiene que establecer e interpretar esa regla";

  8. "Si dos leyes están en conflicto una con otra, los tribunales tiene que decidir sobre cuál es la aplicable";

  9. "Si pues los tribunales deben tomaren cuenta la Constitución y la Constitución es superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitución y no tal ley ordinaria, tiene que regir en aquellos casos en que ambas serían aplicables".26 Page 41

    La constitución mexicana vigente establece en el artículo 133 su propia supremacía, en virtud de lo cual se obliga a "toda institución o dependencia, y a todo individuo, cualquiera que sea su jerarquía pública, o privada, a someterse a las disposiciones del orden jurídico que tiene su origen precisamente en la Constitución, razón por la que ninguna ley, tratado, reglamento, decreto, circular u orden pueden vulnerar las garantías y postulados de la Ley Suprema, como tampoco ningún individuo puede obrar al margen de ella".27

    De esta manera, "más que una facultad, la supremacía constitucional impone a toda autoridad el deber de ajustara los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones"28.

    Cuando se revisa la constitucionalidad de una norma general, en particular de una ley, a través del mecanismo protector de la constitucionalidad conocido como amparo contra leyes, y se decide la existencia de un conflicto entre la norma inferior y la superior, en virtud del principio de supremacía constitucional, el juez de amparo declara la inconstitucionalidad de la norma inferior o secundaria; sin embargo, en virtud del principio de relatividad de la sentencia, tal declaración surte sus efectos exclusivamente respecto de quien promovió el juicio constitucional; esto significa que el principio de supremacía constitucional únicamente se guarda, se atiende o se honra de manera parcial, puesto que la ley declarada inconstitucional continúa siendo aplicada a todos aquellos que no la impugnen.

    Cuando, llegado el momento, la inconstitucionalidad de la ley pasa de ser una tesis aislada a constituir una verdadera jurisprudencia, los efectos de tal consolidación de la opinión de los tribunales son limitados también: la ley inconstitucional continúa siendo aplicada, a pesar de su declarada oposición a la constitución. La supremacía constitucional es, así, un mero artificio, es "cadáver, es polvo, es nada".29De esta forma, lejos de que los tribunales Page 42 federales se conviertan en los verdaderos guardianes de la Constitución y de los derechos que de la misma se desprenden, los órganos jurisdiccionales de la Federación devienen en meros "administradores de la inconstitucionalidad", evitando que se apliquen en casos particulares leyes que por su propia naturaleza son contrarias a la Constitución, pero no erradicando de raíz el problema.

    En este sentido Burgoa sostiene que:

    "Teóricamente, la idea de que una ley declara inconstitucional en vía de amparo no debe seguirse aplicando por modo absoluto, es correcta; pero precisamente en aras de esa misma idea y obsequiando las reglas de la congruencia lógica, deberían también suprimirse el principio de iniciativa o instancia de la parte agraviada, la preclusión de la acción de amparo, el libre desistimiento de esta acción y otra figuras procesales tratándose del amparo contra leyes. En efecto, sería también contrario a la supremacía constitucional el hecho de que, por no impugnarse en vía de amparo una ley opuesta a los mandamientos de la Constitución por el sujeto que resulte agraviado, tal ley se siguiese aplicando en la realidad. Asimismo, si se considera que una es inconstitucional, este vicio no debería purgarse por la sola circunstancia de que el agraviado no ejercitase la acción de garantías contra ella dentro del término correspondiente. Igualmente, podría estimarse que, en beneficio de la supremacía de la Constitución, los juicios de amparo promovidos contra leyes inconstitucionales no deberían ser materia de desistimiento... [el] impulso de su mismo logicismo y en acatamiento de los dictados de la congruencia, podría conducir a la abolición del término para impugnar una ley por su inconstitucionalidad, pues su razón fundatoria también auspiciaría la conclusión de que implicaría el quebrantamiento de la supremacía de la Constitución la circunstancia de que precluyera la acción de amparo contra un ordenamiento legal si &te no se hubiese reclamado dentro de un plazo determinado, dejándolo intocado a pesar de sus posibles vicios inconstitucionales" (Burgoa, 1988:278),

    Difiero de la opinión anterior, puesto que en aras del principio de supremacía constitucional no se ataca al principio de relatividad de las sentencias de amparo, sino que se critica el ámbito de validez de la jurisprudencia y, sobre Page 43 todo, de la declaración de inconstitucionalidad generada tras las sentencias dictadas en los juicios de amparo y el establecimiento de la jurisprudencia. Los principios de parte agraviada, de preclusión de la acción de amparo, del libre desistimiento de esta acción operan respecto al juicio que se instaura y la sentencia que en el mismo se dicte, y son, por tanto, principios rectores que no operan propiamente en el procedimiento de creación de la jurisprudencia, pues éste es distinto al juicio particular del que deriva la sentencia de la que se extrae el criterio u opinión que, tras el mecanismo previsto, se convertirá en interpretación de la ley judicialmente adoptada.

    Pero no sólo el principio de supremacía constitucional es menoscabado por la limitación de la declaración de inconstitucionalidad de una ley, la cual si bien deriva de un juicio de amparo, viene a convertirse en una opinión que adquiere plena autonomía mediante el mecanismo de integración de jurisprudencia por reiteración. También el principio de igualdad de los gobernados ante la ley sufre deterioro. Por supuesto que los efectos de la sentencia que se dicte en un juicio de amparo contra leyes deben recaer solamente en las partes que hubiesen intervenido en tal proceso; sin embargo, como ya ha quedado señalado, las consideraciones que los juzgadores llevan a cabo para decidir su fallo, esas que constituyen lo que los angloamericanos llaman, la ratio decidendi, es decir, la razón de la decisión, esas consideraciones tienen pretensión de generalidad, puesto que a la postre constituyen lo que conocemos como tesis aislada y, tras su reiteración en cuatro ocasiones, como jurisprudencia, es decir, como la interpretación de la ley judicialmente adoptada.30

    Page 44

    Una vez establecida de forma jurisprudencial la inconstitucionalidad de una norma jurídica genera!, el efecto no abarca a la totalidad de los gobernados o justiciables, sino sólo a aquellos que tienen la posibilidad de impugnarla mediante, nuevamente, un juicio de garantías. La ley, entonces, pierde su carácter general, pues se aplica, en un primer momento, a todos, aunque luego se ordene su no aplicación a algunos.31Y no sólo se presenta un problema de desigualdad aplicación de la ley inconstitucional, sino que el sistema genera un plena ineficacia de los derechos del gobernado, puesto que, no obstante estar consagrados constitucionalmente, éstos se ven conculcados por una ley secundaria en tanto el individuo no inicie un juicio de amparo. Esta concepción liberal y eminentemente individualista de la "igualdad jurídica" y de ia función protectora del juicio de amparo, debe abandonarse, ya que en la actualidad todos somos testigos, reales o virtuales, de la incapacidad de muchas personas -en verdad muchas- para hacer uso cabal de las normas jurídicas y de las instituciones y mecanismos de protección de sus derechos.32

    El muy mexicano juicio de amparo nació en un contexto histórico determinado por el pensamiento liberal decimonónico; pero entre mediados del siglo XIX y principios del XXI han sucedido muchas cosas: la gestación de nuevos conflictos sociales y su canalización institucional, la aparición, el esplendor y la (supuesta) decadencia del Estado Benefactor o de Bienestar, diferentes vaivenes ideológicos que nos llevan de izquierda a derecha y viceversa, por decir algo. En México la sucesión de estos hechos ha sido notable: el Estado posrevolucionario se asumió, desde su fundación, como un Estado Benefactor (las llamadas garantías sociales de la constitución implicaban una cierta obligación del Estado para con las clase sociales en desventaja), lo que facilitó el control y manejo de las nacientes pugnas entre diferentes clases sociales. Al entrar al último tercio del siglo XX el Estado mexicano Page 45 emprendió una labor de auto-reforma, la cual no sólo afectó su estructura y organización internas, sino que, sobre todo, modificó su relación con la sociedad que gobierna.

    El cambio estuvo guiado, entre otras cosas, por un nuevo concepto de justicia: ya no-es suficiente ni eficiente que la labor del Estado consista en "hacer" las cosas, ahora resulta necesario, indispensable se diría, que el Estado enfoque sus recursos en quitar trabas a la pretensión de los gobernados de hacer plenamente efectivos sus derechos constitucionales. El concepto de justicia pasó, así, de un enfoque "sustantivo" a otro eminentemente "procedimental". "Se ha vuelto un lugar común observar que la acción afirmativa por parte del Estado es necesaria para asegurar el disfrute de estos derechos sociales básicos por todos. Por tanto, no es de sorprender que el derecho al acceso efectivo a la justicia haya recibido una atención particular, puesto que las reformas recientes del 'Estado benefactor'{welfare state) han intentado cada vez más armar a los individuos con nuevos derechos sustantivos, en su capacidad de consumidores, inquilinos, empleados e incluso como ciudadanos. En realidad, el derecho a un acceso efectivo se reconoce cada vez más como un derecho de importancia primordial entre los nuevos derechos individuales y sociales, ya que la posesión de derechos carece de sentido si no existen mecanismos para su aplicación efectiva" (Cappelletti y Garth, 1996:12).

    ¿De qué le sirve a un gobernado o justiciable saber que los tribunales federales consideran inconstitucional una norma jurídica que se le está aplicando si para hacer efectiva su garantía de legalidad y constitucionalidad tiene que recurrir a los propios tribunales federales? Tómese en cuenta que el recurso a los órganos jurisdiccionales, sobre todo los federales, no siempre está al alcance de todos los gobernados o justiciables.33Así, quien Page 46 carezca de medios -económicos sobre todo- para acceder a la acción de los órganos jurisdiccionales está condenado a sufrir un atentado a sus derechos: la aplicación de una ley inconstitucional, por el simple hecho de no poder defenderse. ¿Es esto "justo"?

    Dentro de la lucha para tornar efectivos los derechos, con el objetivo de derribar las bañeras que impiden alcanzar una igualdad efectiva de los gobernados, se han generado tres "olas" o movimientos: el primero consistió en dotar de asesoramiento legal a quienes carecieran de recursos para contratar un abogado privado; el segundo se trazó como objetivo dotar de representación legal a los llamados intereses difusos y el tercero se centra en la creación de medios alternos de solución de conflictos y en las denominadas "acciones de clase". En México las reformas para hacer efectivos los derechos de los gobernados han sido recientemente constantes^ aunque no suficientes. El mismo Proyecto de la Suprema Corte de Justicia de ¡a Nación de la Ley de Amparo Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se inscribe claramente en este movimiento.

VI Sobrecarga de los órganos jurisdiccionales federales

Por otra parte, la racionalidad "económica" de la declaración general de inconstitucionalidad es clara: una vez declarada la incongruencia entre una norma jurídica secundaria y la Constitución, mediante el mecanismo previsto para tal efecto, la cantidad de demandas de amparo en contra de esa norma se reducirán, lo que reducirá a su vez el costo que el sistema judicial debe asumir el trámite de asuntos que tiene un origen común: la inconstitucionalidad de una norma jurídica. Según Castro y Castro (1986:19) la imposibilidad de que la declaración de inconstitucionalidad sustentada por la jurisprudencia federal adquiera efectos generales origina que el Poder Judicial de la Federación se vea en muchas ocasiones imposibilitado para desahogar todos los casos de los que conoce. La carga de trabajo que representa el abordar en diferentes expedientes el estudio de una norma jurídica general considerada inconstitucional se aprecia de manera clara con los datos de los cuadros 1,2 y 3. Page 47

A continuación se incluyen los datos disponibles en algunos informes de la Suprema Corte de Justicia. Sólo se tomaron en cuenta los órganos que informaron de manera desglosada sobre el número de expedientes de inconstitucionalidad de leyes que tramitaron. No obstante el 'tiempo transcurrido, me parece que los datos son indicativos del rezago que puede generar el hecho de que la declaración de inconstitucionalidad, derivada de jurisprudencia sentada a partir de juicios de amparo contra leyes, no tenga efectos generales.

Órgano Año Existencia Recibidos Fallos y Bajas Remanente
A.R T A.R T A.R T A.R T
1990 72 de 212 427 de 759 442 de 652 57 de 319
1991 57 de 319 813 de 954 776 de 914 94 de 359
Segunda Sala 1992 94 de 359 433 de 643 462 de 746 65 de 265
1993 65 de 265 320 de 593 348 de 653 37 de 196
1994 37 de 196 325 de 686 332 de 687 28 de 186
  1. R.- Amparo en revisita inconstitucionalidad de leyes

    T= Total de asuntos

    Fuente: elaboración propia con tase en los Informo rendid» a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su Presidente correspondientes a cada año que se indica.

    Del cuadro anterior se desprende que en 1991, por ejemplo, el trámite de expedientes derivados de juicios de amparo contra leyes en revisión representó el 68.34% de la carga de trabajo de la Segunda Sala. De los años analizados, el que presenta el porcentaje más bajo en este sentido es 1993 con 38.46%. Es de anotar que esta Sala se encargaba de la materia administrativa, por lo que es altamente probable que gran parte de los amparos contra leyes que revisó tuvieran un origen fiscal. De donde se presume que, la autoridades administrativas (fiscales) subordinadas al Ejecutivo, bien pueden hacer un cálculo racional al momento de iniciar y aplicar leyes inconstitucionales: no importan los vicios de constitucionalidad en que se pueda incurrir, pues en un universo de millones de personas sólo unos cuantos miles cuentan con recursos para impugnar la constitucionalidad de la norma jurídica y, a pesar de que los tribunales federales pudieran declarar su inconstitucionalidad, la norma seguiría siendo válidamente aplicada al resto de personas que no tengan acceso a la justicia federal. ¿Es esto "justo"? Page 48

    Órgano Año Existencia Recibidos Fallos y Bajas Remanente
    A.R T A.R T A.R T A.R T
    Cuarta Sala 1990 - 1 487 de 777 388 de 799 -
    1991 101 de 315 1032 de 1345 1039 de 1416 -
    1992 - - - -
    1993 18 de 123 241 de 583 231 de 595 -
    1994 28 de 113 328 de 772 341 de 830 -
  2. R.= Amparo en revisión inconstitucionalidad de leyes

    T= Total de asuntos

    Fuente: elaboración propia con base en los Informa rendidos a U Suprema-Corte de Justicia de la Nación por su Presidente correspondientes a cada año que se indica.

    Por lo que respecta a la Cuarta Sala, en 1991 el trámite de los juicios de amparo contra leyes en revisión representó un 68.25% del total de su carga de trabajo; en 1993 tal carga representó el 36.58, lo que significó una diminución importante. Esta Sala atendía asuntos laborales.

    Respecto a la Sala Auxiliar, es interesante resaltar que prácticamente era un órgano especializado en revisión de juicios de amparo contra leyes, puesto que su carga de trabajo estaba constituida esencialmente por este tipo de asuntos. El porcentaje de la carga de trabajo que le representaron Jos juicios de amparo contra leyes en revisión durante los años en análisis es indicador de la afirmación anterior: 1990:95.70%, 1991:88.45%, 1992:81.49%, 1993: 65.09% y 1994:38.11 %.

    Órgano Año Existencia Recibidos Fallos y Bajas Remanente
    A.R. T A.R.T A.R. T A.R. T
    Sala Auxiliar 1990 12 de 31 724 de 738 221 de 237 515 de 531
    1991 515 de S32 1078 de 1269 626 de 644 967 de 1157
    1992 967 de 1157 319 de 421 680 de 708 606 de 870
    1993 606 de 870 15 de 84 536 de 614 85 de 340
    1994 85 de 340 125 de 211 163 de 277 47 de 274
  3. R.= Amparo en revisión inconstitucionalidad de leyes

    T= Total de asuntos

    Fuente: elaboración propia con base en los informes rendidos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación por su Presidente correspondiente a cada ano que se indica.

    Los datos anteriores no son ociosos. Un elemento indispensable para la consolidación de un Estado de Derecho es una justicia impartida de manera completa, imparcial y, sobre todo, pronta. La prontitud de la impartición de la justicia tiene mucho que ver con la peculiar organización y gestión de los tribunales; la eficiencia organizativa de dichos tribunales depende no sólo de los mecanismos de procesamiento y gestión internos (tales como el trámite de expedientes, flujos de información, toma de decisiones), sino de la cantidad de asuntos que conocen. Al aumentar la cantidad de asuntos de los que Page 49 conoce un órgano jurisdiccional -demanda del servicio público de justicia- el tiempo requerido para resolverlo se invierte en tramitarlos, por lo que la gestión de la oficina judicial entra en una crisis de racionalidad (incapacidad para atender una mayor demanda del servicio con los recursos y la organización habituales). Esta crisis de racionalidad, en un momento dado, puede degenerar en una crisis de legitimidad del órgano.

    Una solución racional al problema de la sobrecarga de trabajo que agobia a los órganos jurisdiccionales federales pudiera ser que la declaración de inconstitucionalidad derivada de jurisprudencia sentada a partir de juicios de amparo contra leyes tenga efectos generales.

    Conclusiones

    * La declaración general de inconstitucionalidad ya existe en el ordenamiento jurídico mexicano.

    * La "fórmula Otero" no se opone a la declaración general de inconstitucionalidad de una norma general resultado de un proceso de creación de jurisprudencia por reiteración derivado de juicios de amparo contra leyes en revisión.

    * La declaración general de inconstitucionalidad de una norma general -resultado de un proceso de creación de jurisprudencia por reiteración derivado de juicios de amparo contra leyes en revisión-, subsanaría insuficiencias de la jurisprudencia federal tales como la administración de la inconstitucionalidad, lo que genera la ruptura del principio de igualdad de los ciudadanos frente ante la ley, un deficiente e inequitativo acceso a la justicia por parte de los gobernados y un exceso en la carga de trabajo de los tribunales federales.

    * La propuesta de incluir la declaración general de inconsntucionalidad de una norma general resultado de un proceso de creación de jurisprudencia por reiteración derivado de juicios de amparo contra leyes en revisión, incluida en el proyecto de nueva Ley de Amparo presentado por la Suprema Corte, es perfectamente acorde al sistema tradicional de amparo. Page 50

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Tena Ramírez, Felipe (1999). Leyes constitucionales de México, México: Porrúa.

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[1] El mismo autor confirma que la cosa juzgada no es "un efecto general de toda sentencia, sino uno especial, o mejor dicho, una calidad especial que la ley les asigna a ciertas sentencias, en virtud del poder de jurisdicción del Estado". (1997:453).

[2] "Por regla general, los efectos de la sentencia se surten solamente entre quienes fueron partes en el respectivo proceso y sus causahabientes e título universal o singular (...), en cuanto sólo a ellas obliga; esto se llama efectos relativos de la sentencia. Pero algunas sentencias producen efecto erga omnes, o sea contra todo el mundo. Al tratar de la cosa juzgada veremos con mayor amplitud este tema" (Devis, 1997:427). La cursivas son del autor.

[3] "En toda sentencia ejecutoriada se contiene un mandato singular y concreto, que es imperativo y obligatorio, no por emanar de la voluntad del juez, sino por voluntad de la ley. Pero la cosa juzgada le agrega una calidad especial: la inmutabilidad y la definitividad, que son los efectos propios de ella" (Devis, 1997:453).

[4] Las cursivas son del autor. "No conviene establecer como principio general (y es lo que se hace comúnmente) que la sentencia hace estado sólo entre las partes; la verdad es lo contrario. Pero es necesario decir que la sentencia no puede perjudicar a otros que sean ajenos al litigio (o al menos ajenos a la sentencia, ya que ajeno al litigio puede ser el mismo condenado en la sentencia)".

[5] Incluso Burgoa (1988:275) señala que "no por el hecho de haber sido él, Otero, quien creó la fórmula a que nos referimos ["el principio de relatividad de la cosa juzgada en el juicio de garantías"], contenida textualmente en las Constituciones de 17 y de 57, se debe inferir que realmente instituyó el principio de la relatividad de las sentencias de amparo, pues su labor se contrajo a expresarlo en términos y conceptos precisos y justos, labor que ha sido la causa, entre otras, merecidamente, de su conceptuación pública como un insigne jurista mexicano". Por su parte, Gudiño Pelayo (2001:160) manifiesta que la "mal llamada Fórmula Otero" "no expresa algo que un procesalista no conozca, a saber, que toda sentencia judicial tiene efectos relativos, es decir, que sólo vincula a las partes... la regla general es que [la sentencia] afecta la esfera jurídica de quienes litigaron, no de los sujetos extraños a la relación procesal, por lo que es incorrecto atribuir a Mariano Otero la paternidad de 4o que desde siempre se ha considerado una característica de las sentencias dictadas en procesos jurisdiccionales".

[6] Según el citado autor francés: las sentencias judiciales en Estados Unidos "no tiene por objeto más que el descargar el golpe sobre un interés personal y la ley sólo se encuentra ofendida por casualidad. De todos modos, la ley así censurada no queda destruida; se disminuye así, su fuerza moral, pero no se suspende su efecto material. Sólo perece, por fin, poco a poco y con los golpes redoblados de la jurisprudencia", (Noriega, 1997:796).

[7] Por otra parte, este mismo autor señala que "el control de la constitucionalidad se encomienda al Poder Judicial únicamente con respecto a las garantías individuales y no para todo el cuerpo de la Constitución, pues así se infiere del artículo del Acta de Reformas en que cristalizaron las ideas de Otero" (Tena, 1994:500). El mismo Otero hace la distinción en su voto particular. Por su parte, Barragán (1987:32) sostiene que el jaliscience "distingue bien ambos sistemas: el la anulabilidad y el del amparo... Uno y otro sistema se encomiendan a instituciones diferentes: la anulación corre a cargo del Congreso General respecto de las leyes locales, y a la mayoría de las legislaturas, respecto de las leyes generales; mientras que el amparo se deduce ante la justicia federal. Más todavía, tenían objetivos diferentes: la anulación se aplicaba cuando eran afectados los poderes públicos; el amparo cuando se afectasen derechos particulares

[8] Empleo este término no según la tradición, "que las identifica con los derechos de la persona humana consagrados constitucionalmente, sino como los medios jurídicos, de naturaleza predominantemente procesal, que están dirigidos a "la reintegración del orden constitucional cuando el mismo ha sido desconocido o violado por los propios órganos de poder", (Fix-Zamudio, 1998:26).

[9] Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLV1, pág. 5344. Las cursivas son mías.

[10] Ibidem.

[11'] Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXI, pág. 6041.

[12] Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LXXXjV, pág. 2021.

[13] Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CIV, pág. 1493.

[14] Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CXI, pág. 1507.

[15] Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Tomo segunda parte VIII, pág. 66.

[16] Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Tomo tercera parte, XLV, pág. 121.

[17] Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Tomo 121-126 tercera parte, pág. 70. Las cursivas son mías.

[18] Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo DI, segunda parte-2, enero a junio de 1989, pág. 779.

[19] Semanario Judicial de la Federación. Novena Época, Tomo IV, noviembre de 1996, pág. 135.

[20] Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo V, junio de 1997, pág. 156.

[21] Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, pág. 19.

[22] "No puede considerarse que el Juez de Distrito haga una declaración general respecto de la ley que motivó la demanda de amparo, por el hecho de hacer el estudio de la misma, para fundar su sentencia", cfr. Semanario Judicial de ¡a Federación, Quinta Época, Tomo CXI, pág. 1507. Burgoa (1988:280) sostiene que en los considerandos se "pueden consignar apreciaciones generales acerca del acto o ley reclamados, pues el alcance de [la fórmula Otero] sólo se refiere a que los puntos de resolución de un caso únicamente abarquen a éste, sin extenderse a otros y sin afectar la validez general del acto (lato sensu) autoritario analizado". Por su parte Arellano (1983:375) afirma que en la "doctrina moderna de amparo, se ha considerado que en los considerandos de la sentencia pueden hacerse estimaciones de carácter general".

[23] El principio de relatividad de las sentencias de amparo tiene la finalidad de evitar que "se les dé efecto de cosa juzgada en favor de toda la colectividad o de personas diferentes del quejoso, o en casos que no sean precisamente el especial señalado en la demanda de garantías", pero ello no impide que "tanto en la motivación como en la parte resolutiva de la sentencia, se declare que la ley o acto son inconstitucionales, ya que impedir tal declaración, iría contra la naturaleza y finalidad del juicio de amparo, las cuales exigen que se estudie y decida si el acto reclamado está o no, de acuerdo con la Constitución, Si las sentencia que en su motivación estima inconstitucional una ley o acto, para determinado caso especial, no puede considerarse que infrinja la prohibición de hacer una declaración general respecto de la ley 0 acto reclamados, tampoco puede sostenerse que la jurisprudencia que señala como inconstitucional [un precepto o una norma jurídica general, vaya contra la citada prohibición, ya que tal jurisprudencia sólo es un precedente para la interpretación de normas de observancia general, pero no un título que dé a lo resuelto por esa jurisprudencia, el efecto de cosa juzgada para cualquiera que se sienta afectado por el requisito que jurisprudencialmente se estima al margen de la Ley Suprema. Sostener lo contrario sería tanto como estimar anticonstitucional que exista cualquier jurisprudencia de la Suprema Corte". Cfr .Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo CFV, pág. 1493.

[24] Esta doctrina toma su nombre de la primera parte de la máxima jurídica stare decisis et non quieta moveré, Chamberlain, 1885:5.

[25] La jurisprudencia federal mexicana a sostenido que "atento al principio de supremacía constitucional establecido por el artículo 133 de la Ley Fundamental , cuando una norma jurídica admite varias interpretaciones debe adoptarse la que resulte más congruente con el Ordenamiento Supremo". Cfr. Semanario Judicial de la Federación, Tomo II, Diciembre de 1995, p. 41. En este mismo sentido, "se deriva la regla de que todas las normas secundarias, mientras no estén en franca contradicción con este ordenamiento supremo, deben ser interpretadas de manera tal que no se opongan a éste". Cjr. Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, Febrero de 1991, p. 53. Según el principio de supremacía constitucional "una norma secundaria contraria a la ley suprema, no-tiene posibilidad de existencia dentro del orden jurídico". Cfr. Semanario Judicial de la Federación, Tomo III, Segunda Parte - 1, Enero a Junio de 1989, p. 228.

[26] Cfr. Sentencia en el caso Marbury contra Madison...

[27] Cfr. Apéndice de 1995, Tomo VI, ParteTCC

[28] Cfr. Semanario Jurídico de la Federación]8,TesisP¿J. 73-99.

[29] Por lo tanto, toda nueva aplicación de la ley inconstitucional está permitida. Esta ley sigue teniendo plena validez... Para quien pidió y obtuvo, la ley no será aplicada; para quien no pidió, la ley le obliga con todo rigor" no obstante ser considerada una ley contraria a la Ley Suprema de toda la Unión; de esta forma lo que existe entre nosotros es un "estado de excepción, que permite la no aplicación de la ley para una persona concreta... que se encuentra en una situación jurídica de privilegio frente a otros muchos" que no promovieron el juicio de garantías, (Castro, 1986:11).

[30] "[E]n virtud de un examen concreto por parte de los jueces federales las leyes serán obligatorias para unos y no obligatorias para otros, en la medida en que estos últimos obtuvieron una patente de inaplicabilidad, lo que se traduciría en desigualdad de los hombres a la ley, y en la apertura de la arbitrariedad dentro de un supuesto Estado de Derecho", (Castro, 1986:12).

[31] "[E]n virtud de un examen concreto por parte de los jueces federales las leyes serán obligatorias para unos y no obligatorias para otros, en la medida en que estos últimos obtuvieron una patente de inaplicabilidad, lo que se traduciría en desigualdad de los hombres a la ley, y en la apertura de la arbitrariedad dentro de un supuesto Estado de Derecho",{Castro, 1986:12).

[32] Cappelletli y Garth (1996:11) hablan de un "pobreza legal".

[33] El Diccionario de la lengua española informa que "justiciable" es un adjetivo que se aplica a la persona, cosa o hecho que puede o debe someterse a la acción de los tribunales de justicia; en razón de que en nuestro país existen serias trabas para tener acceso a los tribunales de justicia (Rubio, 1994), tales como el costo monetario del litigio, el tiempo invertido, las "habilidades" de los abogados postulantes, el problema de los intereses "difusos", entre otros. En México actualmente son pocos, realmente pocos, los gobernados que pueden alcanzar el adjetivo de "justiciables".