Evolucion institucional de Corea: el regimen de propiedad como institucion clave de la politica industrial.
| Autor | L |
| Cargo | Report |
Institutional development of Korea: the ownership as a key institution of industrial policy
Introducción
Después de una gran cantidad de estudios, es del conocimiento común que la industrialización y la salida del atraso económico coreano se produjo bajo la dirección y los auspicios de un gobierno autoritario. Como Veblen y Gerschenkron (1) observaron en otros países recién industrializados, la industrialización de Corea también fue beneficiada por su status de subdesarrollo como emulador de economías y tecnologías más avanzadas. Sin embargo, la simple emulación no garantiza el éxito de un proceso tan complejo como la modernización. Ciertamente, la intervención del gobierno compensó el atraso tecnológico y la escasez de capital y de recursos naturales. Pero lo que menos se ha estudiado es la composición del aparato institucional, que articuló de una manera peculiar las relaciones entre el gobierno y los agentes económicos. Una parte importante del marco institucional que le dio autonomía y poder centralizado a la burocracia fue el régimen de propiedad. A través de este régimen, los agentes económicos locales y extranjeros podían ser controlados de manera tal que la política industrial pudiera cumplir sus metas.
Desde principios de la década de los años sesenta, el gobierno central coreano buscó la modernización del país y los dirigentes nacionalistas guiaron el cumplimiento de los planes quinquenales de desarrollo. La intención de la política industrial era desarrollar una fuerte base industrial exportadora. Teniendo en cuenta la escasez de capital, los recursos naturales, la mano de obra calificada y la tecnología, la estrategia de industrialización combinó tanto la sustitución de importaciones como la promoción de exportaciones. (2) Asimismo, los estrategas del desarrollo estaban conscientes de las implicaciones de la Inversión Extranjera Directa (IED) como un poderoso instrumento de penetración económica y dependencia tecnológica, factores que podían poner en peligro la autonomía del país. Por lo tanto, la propiedad extranjera fue restringida de manera considerable y la tecnología fue comprada o copiada. Las primeras etapas de la industrialización fueron financiadas a través de la deuda y la ayuda que nutrieron a la industria de exportación.
La internacionalización económica de la industria coreana y su inserción en el sistema de producción capitalista mundial fueron posibles gracias a un modelo institucional que logró una alianza piramidal entre el gobierno central, los agentes privados y los bancos, ubicando al primero en la cima. Al referirnos a Corea, con frecuencia se le asigna el término de "Estado desarrollista", debido a su estructura autoritaria y al objetivo de alcanzar el nivel de países capitalistas avanzados --incluyendo a Japón--, superando a Corea del Norte a través de la planificación económica centralizada. (3) El estrecho control sobre la conducción económica fue fundamental para aprovechar el contexto externo y catalizar choques importantes. Sin embargo, a finales de los años setenta, la drástica transformación de las condiciones internas y externas instó a la modificación de la estrategia para afrontar el nuevo entorno. En respuesta a esta realidad, la disposición de las políticas económicas y de los sistemas de propiedad tuvieron que volver a armonizar las dimensiones nacional, internacional e institucional.
Con base en lo anterior, este artículo analiza el caso del desarrollo coreano y subraya la cuestión de los regímenes de propiedad como instituciones que filtran los intereses nacionales y extranjeros. Incluye, además, los antecedentes de la economía política de la liberalización y la internacionalización económica de Corea durante los años ochenta y noventa.
El modelo de desarrollo y la transformación inicial
La economía política del llamado Estado desarrollista en Corea consistía en la "alianza tripartita" entre el gobierno, los bancos comerciales y un pequeño grupo de empresas familiares. (4) Similar al modelo de industrialización japonesa, durante las primeras etapas del Estado desarrollista coreano, los dirigentes mostraron un fuerte compromiso nacionalista que se reflejó en los planes de industrialización. Los regímenes de propiedad fueron transformados tras la liberación de la ocupación japonesa en 1945 y la Guerra Civil de 1950-1953, convirtiéndolos a todas luces en un sistema capitalista durante los años sesenta. (5) Desde entonces, el régimen de propiedad estuvo vinculado firmemente al proyecto de desarrollo. Al respecto, se entenderá por régimen de propiedad el conjunto de reglas que autorizan, regulan y racionalizan la posesión de activos y valores accionarios (stocks) de las empresas para la realización de actividades económicas en un territorio determinado.
En Corea, el régimen de propiedad tenía un fuerte carácter político. El gobierno designaba a las empresas que debían desarrollar los sectores e industrias y creó un grupo de empresas "leales" a sus instrucciones y sus objetivos. En ocasiones, se debía contar con la licencia para desempeñar tal o cual actividad, aunque también se podía favorecer una firma con los incentivos directos del gobierno. El aparato burocrático desarrolló estrechos vínculos con las nuevas familias capitalistas y protegió sus intereses al garantizar poderes monopólicos y oligopólicos. La manera en que se determinó la selección de las familias variaba de un caso a otro. (6) De manera recíproca, las empresas respondieron a los incentivos y las órdenes dictadas, especializándose inicialmente en la producción de bienes comercializables y en actividades de construcción; poco después, se les permitió diversificarse para lograr economías de alcance. Los contratos del gobierno fueron la principal fuente de ingresos de estas empresas. Las políticas fiscal y monetaria también trabajaron a favor de industrias específicas y las apoyaron con una política de control de precios; (7) sin embargo, si los incentivos no funcionaban con el rendimiento esperado, las agencias gubernamentales podían detener el flujo de ayuda. (8) La opresión sistemática hacia los movimientos obreros fue una ayuda adicional.
En el esquema de propiedad y política industrial, la función de los bancos era financiar los planes del gobierno y servir como instrumentos de control sobre las empresas, en virtud de que otras fuentes de financiación privada siguieron estando restringidas o sin ser desarrolladas. El financiamiento estuvo destinado y coordinado de acuerdo con la política industrial establecida en los planes quinquenales de desarrollo económico. (9) Estos factores marcaron el origen de los conglomerados industriales coreanos --conocidos como chaebol-- y la conformación de la coalición desarrollista.
En el período inicial (1960-1970) se construyó una relación cooperativa mientras el crecimiento económico asegurara cierto grado de legitimidad para el gobierno, y las empresas prosperaron bajo el patrocinio del modelo de desarrollo. (10) La previsibilidad de los derechos de propiedad varió entre la seguridad para las grandes empresas y la incertidumbre para las pequeñas y medianas empresas (PyME). Sin embargo, aunque la propiedad privada había sido formalizada, su protección no fue necesariamente garantizada por una estructura jurídica independiente. La seguridad fue posible gracias a la interacción estratégica entre el gobierno y las empresas favorecidas. Mientras que las empresas dentro de una industria seleccionada cumplieran las expectativas del gobierno, era posible cultivar una relación estable y de cooperación. (11) Este esquema dio a las grandes empresas nacionales suficientes incentivos para invertir a través de contratos a largo plazo y la protección del mercado interno. (12) A pesar de la naturaleza autoritaria de los gobiernos de Park Chung-hee (1962-1979) y Chun Doo-hwan (1980-1988), el Estado desarrollista fue relativamente estable y predecible. Este entorno institucional y político funcionó bastante bien para las compañías nacionales y los objetivos de pleno empleo.
En resumen, el gobierno controlaba los recursos financieros a través de la banca nacionalizada y conservaba la facultad de asignar licencias industriales. También dirigió industrias estratégicas, como las de telecomunicaciones, generación de energía y transportes. Estas condiciones institucionales proporcionaron al gobierno poderes para controlar la entrada y salida del mercado, así como un amplio margen para influir en las decisiones de las empresas privadas. En contraste con otros Estados autoritarios con características institucionales similares, los líderes y la burocracia de Corea no abusaron de su influencia de manera predatoria. (13) Dicha influencia discrecional también fue efectiva para obligar a algunas empresas a fusionarse y reestructurarse en función de un plan central (14) o para corregir los daños que la planificación económica hubiera causado por cálculos equivocados. (15) Así, las empresas que representaron de alguna manera el prestigio del régimen y, por lo tanto, su subsistencia política, podían contar siempre con el apoyo directo o indirecto del gobierno. Las PyME fueron menos afortunadas y su apoyo y protección fue bastante descuidado. El enfoque del gobierno sobre los chaebol era inevitable, al menos por dos razones interrelacionadas: primera, dados el capital y la tecnología limitados, era razonable concentrar estos recursos en pocos actores; segunda, la preocupación por la velocidad y el control sobre el proceso de industrialización. Desde el punto de vista político, era más factible mantener el control de pocas empresas grandes comparado con la tarea de vigilar a numerosas PyME.
A finales de los años setenta, parecía que el modelo de desarrollo se agotaría, no sólo por las deterioradas relaciones entre el gobierno, los bancos y los chaebol, sino también a la luz de la deficiente coordinación entre inversión y producción. La principal fuente de esta interrupción fue el...
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