Evolución del concepto de autoridad para los efectos del amparo
| Autor | Jaime Allier Campuzano |
| Cargo | Magistrado del Tribunal Colegiado de Circuito en Materias del Trabajo y Administrativa del Décimo Tercer Circuito |
| Páginas | 191-206 |
Evolución del concepto de autoridad para
los efectos del amparo
Jaime Allier Campuzano
SUMARIO: I. Introducción II. Primera etapa III. Segunda
etapa. IV. Tercera etapa V. Cuarta etapa.VI. Conclusión.
I. Introducción
Si bien la acción de amparo, en un inicio, se concibió como garantía
frente al Estado y contra las actuaciones ilegítimas y arbitrarias de las
autoridades y funcionarios públicos, dicha concepción ha ido
progresando paulatinamente, hasta llegar al momento actual en el que,
merced a la promulgación de la nueva Ley de Amparo, se ha admitido
frente actos de particulares.
La evolución del concepto de autoridad para los efectos del juicio
de garantías se encuentra en marcha, pero para entenderla es necesario
saber: ¿cómo ha sido esa transformación? ¿cuál es el estado que
actualmente guarda? y ¿hacia dónde se dirige la tendencia impulsada
por la nueva Ley de Amparo? Las respuestas a estas interrogantes las
encontrará el lector a lo largo del presente ensayo.
II. Primera etapa
En ella, la Corte estimó que el término “autoridades” para los efectos
del amparo comprendía a todas aquellas personas que disponen de la
fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho
que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como
Magistrado del Tribunal Colegiado de Circuito en Materias del Trabajo y Administrativa del
Décimo Tercer Circuito.
191
192 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la
fuerza de que disponen.
Tal criterio quedó plasmado en la jurisprudencia 1103 sustentada
por la entonces Cuarta Sala del más alto Tribunal del país y que
aparece publicada en la página 763 del Apéndice al Semanario Judicial
de la Federación 1917-1995, tomo VI, Parte HO, bajo el texto
siguiente:
AUTORIDADES.QUIENES LO SON. El término “autoridades” para los efectos
del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza
pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo
mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan
actos público, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.
En suma, en este primer estadio, tal y como lo comenta el ministro
en retiro Góngora Pimentel1, sólo los órganos gubernamentales podían,
a través de leyes o actos, violar garantías individuales. Por tanto, el
juicio de amparo resultaba improcedente cuando los actos reclamados
no provenían de autoridades estatales.
III. Segunda etapa
En este segundo momento coyuntural, el máximo tribunal del país no
sólo considera como autoridades para los efectos del amparo a los
titulares de los órganos gubernativos, sino también a los funcionarios
de los organismos públicos descentralizados que, con fundamento en la
ley, pronuncian actos unilaterales por los que crean, modifican o
extinguen situaciones jurídicas que afectan la esfera jurídica del
gobernado.
Dicho criterio quedó acuñado en la tesis 42 (P.XXVII/97)
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y
que se encuentra publicado en la página 31 del Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación 1917-2000, Novena Época, tomo VI, Común,
bajo el texto siguiente:
1Góngora Pimentel, Genaro, Introducción al Estudio del Juicio de Amparo, México, 2007.
Porrúa, 2ª ed.,
p
. 4.
193Jaime Allier Campuzano
AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.LO SON AQUELLOS
FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY
EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN,MODIFICAN O EXTINGUEN
SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este
Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el
número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario
Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor
siguiente: "AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término
autoridades para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas
personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya
legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de
obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser
pública la fuerza de que disponen.", cuyo primer precedente data de 1919,
dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a
esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios
ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado
mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de
derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente
intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha
motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del
Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual,
y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos
descentralizados y las empresas de participación estatal, que
indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido
en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la
actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos
organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa
que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una
norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean,
modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la
esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos
judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen
facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende
constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y
que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de
naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno
considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en
forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la
especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de
establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio
de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para
tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera
jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza
pública o bien a través de otras autoridades.
194 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Con base en el antecedente acabado de mencionar, la Segunda Sala
de la Suprema Corte estableció el caso específico en que las
universidades públicas actúan como autoridades para los efectos del
amparo en la siguiente jurisprudencia 2ª /J. 12/2002. Segunda Sala
S.C.J.N. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV,
marzo 2002 p. 320.
UNIVERSIDADES PÚBLICAS AUTÓNOMAS.LA DETERMINACIÓN MEDIANTE LA CUAL
DESINCORPORAN DE LA ESFERA JURÍDICA DE UN GOBERNADO LOS DERECHOS QUE
LE ASISTÍAN AL UBICARSE EN LA SITUACIÓN JURÍDICA DE ALUMNO,CONSTITUYE UN
ACTO DE AUTORIDAD IMPUGNABLE A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO. Las
universidades públicas autónomas son organismos descentralizados que
forman parte de la administración pública y, por ende, integran la entidad
política a la que pertenecen, esto es, la Federación o la correspondiente
entidad federativa; además, se encuentran dotadas legalmente de autonomía,
Estados Unidos Mexicanos, por lo que gozan de independencia para
determinar por sí solas, supeditadas a los principios constitucionales que
rigen la actuación de cualquier órgano del Estado, los términos y condiciones
en que desarrollarán los servicios educativos que presten, los requisitos de
ingreso, promoción y permanencia de su personal académico y la forma en
que administrarán su patrimonio, destacando que en la ley en la que se les
otorga la referida autonomía, con el fin de que puedan ejercerla plenamente,
se les habilita para emitir disposiciones administrativas de observancia
general. En ese tenor, una vez que un gobernado cumple con los requisitos
que le permiten adquirir la categoría de alumno previstos en las respectivas
disposiciones legislativas y administrativas, incorpora en su esfera jurídica
un conjunto específico de derechos y obligaciones, por lo que la
determinación mediante la cual una universidad pública autónoma lo
expulsa, o por tiempo indefinido le impide continuar disfrutando de dicha
situación jurídica, constituye un acto de autoridad impugnable a través del
juicio de amparo, ya que se traduce en el ejercicio de una potestad
administrativa, expresión de una relación de supra a subordinación, que tiene
su origen en una disposición integrada al orden jurídico nacional y que
implica un acto unilateral, lo cual hace innecesario acudir a los tribunales
ordinarios para que surtan efectos las consecuencias jurídicas impuestas por
el órgano decisor sin el consenso del afectado.
Sin embargo, cuando los organismos públicos descentralizados,
como lo son: el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Comisión
Federal de Electricidad y el Instituto del Fondo Nacional de la
Vivienda para los Trabajadores entablan una relación de coordinación
195Jaime Allier Campuzano
con el gobernado, esto es, actúan en un mismo plano y no en un
vínculo de supra a subordinación, entonces dichos organismos no
tienen el carácter de autoridades para los efectos del amparo. Tales
criterios, por cierto obligatorios, se encuentran plasmados en las
siguientes jurisprudencias:
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL.NO TIENE EL CARÁCTER DE
AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL AMPARO,CUANDO SE RECLAMA LA OMISIÓN DE
DAR RESPUESTA A UNA SOLICITUD FORMULADA EN EJERCICIO DEL DERECHO DE
PETICIÓN QUE DEBE RESPONDERSE EN SU CARÁCTER DE ENTE ASEGURADOR. El
Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo público
descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio que cumple
con la función del Estado de prestar el servicio público de seguridad social,
y que además de tener la función de autoridad fiscal autónoma tiene el
carácter de ente asegurador. Ahora bien, contra la omisión atribuida al
Instituto Mexicano del Seguro Social, de responder a una solicitud
formulada en ejercicio del derecho de petición, en su carácter de
asegurador, no procede el juicio de garantías pues no se está en presencia
de un acto de autoridad para efectos del amparo, pues la relación que existe
entre el asegurado y el Instituto en comento en dicho supuesto es de
coordinación, entablada entre particulares, en las que actúan en un mismo
plano, es decir, en igualdad, por lo que en esta hipótesis, el juicio de
amparo será improcedente.
Jurisprudencia 2ª /J. 211/2009. Segunda Sala S.C.J.N. Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXX, diciembre, 2009,
p. 303.
COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD.EL AVISO RECIBO POR CONCEPTO DE
SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA,INCLUSIVE CUANDO CONTENGA UNA
ADVERTENCIA DE CORTE DEL SERVICIO,NO ES ACTO DE AUTORIDAD PARA
EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. Una nueva reflexión conduce a esta Sala a
abandonar el criterio de que la Comisión Federal de Electricidad es
autoridad para efectos del juicio de amparo tratándose de la determinación
y cobro del servicio de suministro de energía eléctrica, toda vez que: 1) el
origen de dicha actuación es un acuerdo de voluntades donde el prestador
del servicio y el usuario adquieren derechos y obligaciones recíprocas, por
lo que se recurre a las formas del derecho privado para regular la relación
entre proveedor y particular; 2) la relación jurídica existente entre las
partes no corresponde a la de autoridad y gobernado (supra a
subordinación), sino a una relación de coordinación entre el organismo
descentralizado y el particular usuario del servicio; y, 3) el corte del
suministro de energía eléctrica ante el incumplimiento del usuario no
196 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
genera que la relación de coordinación se transforme en una de supra a
subordinación, sólo implica la posibilidad de que la parte afectada deje de
otorgar el servicio contratado en ejercicio del legítimo derecho de retención
de la obligación que genera cualquier relación contractual ante el
incumplimiento de alguna de las partes (como sucede tratándose de
contratos de derecho privado, en materia de seguros, telefonía, tarjetas de
crédito, entre otros), sin que ello conlleve un procedimiento de ejecución
dirigido a obtener el adeudo mediante mecanismos coercitivos (por
ejemplo, el embargo de bienes), para lo cual se tendría que acudir a los
tribunales ordinarios de justicia. En ese sentido, no todo acto emitido por
un órgano de la administración pública ni la aplicación de cláusulas
contractuales de retención de la obligación ante el incumplimiento de la
contraparte constituyen un acto de autoridad para los efectos del juicio de
amparo, sino solamente aquellos que conlleven el ejercicio de una potestad
administrativa, que otorgue a la autoridad atribuciones de tal magnitud que
actualicen una relación de supra a subordinación frente al particular. En
ese sentido, el aviso recibo por concepto de suministro de energía eléctrica
emitido por la Comisión Federal de Electricidad, inclusive cuando contenga
una advertencia de corte del servicio, no es acto de autoridad para efectos
del juicio de amparo.
Jurisprudencia 2ª /J.112/2010. Segunda Sala S.C.J.N. Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII, agosto, 2010, p.
364.
INSTITUTO DEL FONDO NACIONAL DE LA VIVIENDA PARA LOS TRABAJADORES.NO
ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO CUANDO SE LE RECLAMA
LA OMISIÓN DE RESPONDER LA SOLICITUD DE INFORMACIÓN Y DEVOLUCIÓN DE
LOS FONDOS ACUMULADOS EN LA SUBCUENTA DE VIVIENDA,Y NO SE APLIQUE
ALGÚN PRECEPTO DECLARADO INCONSTITUCIONAL POR LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN. El referido Instituto, como organismo
descentralizado, tiene la atribución de administrar el Fondo Nacional de la
Vivienda, integrado con las aportaciones realizadas por los patrones en
favor de sus trabajadores y que forman parte del patrimonio de éstos,
quienes para disponer de esos recursos deben sujetarse a las modalidades
establecidas en las leyes. Por ello, cuando un trabajador le solicita un
crédito o la información prevista en la ley, dicho Instituto se encuentra en la
relación jurídica de ente administrador, en cuanto no hace sino cumplir con
su obligación de garantizar el derecho a la vivienda de los trabajadores, de
forma distinta al papel que asume como organismo fiscal autónomo frente a
los patrones y sujetos obligados. Por tanto, la circunstancia de que tal
institución niegue la entrega de los recursos acumulados en la subcuenta de
vivienda respecto de los que figura como su administrador, por considerar
que aún no se cumplen los supuestos en que esté obligado a su entrega,
197Jaime Allier Campuzano
involucra una relación de coordinación propia de su calidad de
administrador de fondos, porque la respuesta emitida no vincula por sí y
ante sí la situación jurídica del quejoso, modificando o extinguiendo el
derecho a disponer de tales fondos, es decir, no está de por medio el
despliegue de una facultad administrativa de ejercicio irrenunciable y
pública, ya que no es quien decide con imperio sobre el destino de los
recursos de vivienda, sino que ello compete a los órganos de justicia
laboral, como es la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje, en términos
de lo previsto por el artículo 53 de la Ley del Instituto del Fondo Nacional
de la Vivienda para los Trabajadores. Así, las relaciones jurídicas entre el
trabajador o sus beneficiarios frente al mencionado Instituto, tratándose del
derecho a disponer de los recursos de la subcuenta de vivienda acumulados,
se dan bajo un plano de coordinación, a diferencia de cuando aplica el
artículo octavo transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan
diversas disposiciones de la referida ley, publicado en el Diario Oficial de
la Federación el 6 de enero de 1997, caso en el que actúa como autoridad
para efectos del juicio de amparo, debido a que unilateralmente, con
fundamento en el mencionado artículo transitorio, transfiere los fondos
citados al Gobierno Federal, lo que presupone el ejercicio de una facultad
inexcusable prevista en ley, situándolo en una relación de supra a
subordinación con el particular, sin que para ello requiera acudir a los
órganos jurisdiccionales.
IV. Tercera etapa
El siguiente paso evolutivo del concepto de autoridad para los efectos
del juicio de amparo recae en las autoridades comunitarias indígenas.
Tal carácter emana de lo dispuesto por el artículo 2º, apartado A,
fracción II y III de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el cual textualmente establece:
pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en
consecuencia, a la autonomía para: […] II. Aplicar sus propios sistemas
normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos,
sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las
garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la
dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y
procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes.
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas
tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus
formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las
198 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que
respete el pacto federal y las soberanías de los estados.
Por su parte, el artículo 8º, punto 2 del Convenio 169 sobre
Pueblos Indígenas y Tribales aprobado en 1989 por la Organización
Internacional del Trabajo, dispone lo siguiente:
Artículo 8. […] 2. Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar
sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean
incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema
jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente
reconocidos. Siempre que sea necesario, deberán establecerse
procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la
aplicación de este principio2.
En el caso específico del Estado de Oaxaca, el artículo 3º,
fracciones VIII y X de la Ley de Derechos de los Pueblos y
Comunidades Indígenas de esa entidad federativa, prevé lo siguiente:
Artículo 3º. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […] VIII.
Sistemas normativos internos: Conjunto de normas jurídicas orales de
carácter consuetudinario que los pueblos y comunidades indígenas
reconocen como válidas y utilizan para regular sus actos públicos y sus
autoridades aplican para la resolución de sus conflictos[…] X. Autoridades
Comunitarias: Aquellas que los pueblos y comunidades indígenas
reconocen como tales en base a sus sistemas normativos internos, las cuales
pueden o no coincidir con las Municipales. Dentro de éstas se encuentran
las que administran justicia.
El anterior marco normativo permite colegir que las autoridades
comunitarias indígenas tienen precisamente ese carácter par a los
efectos del amparo, pues sus determinaciones pueden afectar la esfera
jurídica de los gobernados.
Efectivamente, es muy común que el consejo de ancianos o la
asamblea de ciudadanos de una comunidad indígena, de conformidad
con sus sistemas de usos y costumbres, obliguen a alguno o algunos de
sus subordinados, sin su pleno consentimiento, a prestar determinados
2Para una mayor información del referido Convenio Vid. Gómez, Magdalena, Derechos
Indígenas, Lectura Comentada del Convenio 169 de la Organización Internaci onal del Trabajo,
México, Instituto Nacional Indi
g
enista, 1995.
199Jaime Allier Campuzano
trabajos personales, tales como policía (topil), encargado del curato de
la iglesia católica, etc. También sucede con cierta frecuencia que estas
autoridades indígenas determinan la expulsión o destierro de aquellos
miembros de la comunidad que profesan un credo religioso diverso al
católico.
Estos casos y otros semejantes ponen de manifiesto que el actuar
de las autoridades indígenas puede conculcar las garantías individuales
reconocidos en los instrumentos internacionales, razón por la que
aquéllas deben ser consideradas como autoridades responsables en el
juicio de amparo.
En este sentido se pronunció el entonces Primer Tribunal
Colegiado del Décimo Tercer Circuito en la siguiente tesis:
AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.LO SON LAS
"AUTORIDADES COMUNITARIAS"RECONOCIDAS POR EL ARTÍCULO 3O., FRACCIÓN
X,DE LA LEY DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS DEL
ESTADO DE OAXACA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha
considerado autoridad para efectos del juicio de amparo a quien dentro de
una relación de supra a subordinación emita actos unilaterales con los que
pueda crear, modificar o extinguir, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que
afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los
órganos judiciales, ni de precisar del consenso de la voluntad del afectado.
Por otro lado, el artículo 2o., apartado A, fracción II, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el derecho de los
pueblos indígenas a decidir su organización interna aplicando sus propios
sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos,
esto es, de acuerdo con sus usos y costumbres. Asimismo, el artículo 3o.,
fracción X, de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas
del Estado de Oaxaca, define como "autoridades comunitarias" a aquellas
que los pueblos y comunidades indígenas reconocen como tales con base en
sus sistemas normativos internos, los cuales pueden o no coincidir con las
municipales; de manera que las "autoridades comunitarias" regidas por el
sistema de usos y costumbres de los pueblos indígenas de la mencionada
entidad federativa, como es el caso de una asamblea de ciudadanos, pueden
emitir actos que afecten la esfera jurídica de los gobernados y, por ello,
deben ser consideradas autoridades para efectos del juicio de amparo3.
3Tesis XIII I° 34ª publicada en el Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo
XXVII, marzo de 2008, sé
p
tima é
p
oca,
p
. 1735.
200 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
Y en aplicación a lo anterior, ese mismo Tribunal Colegiado de
Circuito emitió la siguiente tesis:
AUTORIDADES INDÍGENAS REGIDAS POR USOS Y COSTUMBRES.EL
NOMBRAMIENTO QUE OTORGAN PARA QUE UN GOBERNADO DESEMPEÑE UN
SERVICIO PÚBLICO,SIN SU CONSENTIMIENTO Y SIN REMUNERACIÓN ALGUNA,ES
UN ACTO VIOLATORIO EN SÍ MISMO DE LA GARANTÍA PREVISTA EN EL ARTÍCULO
5O.DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.Si bien es cierto que el artículo 2o.,
apartado A, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, reconoce el derecho de los pueblos indígenas de aplicar sus
propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos
internos, es decir, de acuerdo con sus usos y costumbres; también lo es que
el propio precepto limita esa prerrogativa a la sujeción a los principios
generales de la Constitución Federal, y al respeto, entre otros aspectos, de
las garantías individuales y de los derechos humanos. En ese sentido, el
nombramiento otorgado por una autoridad indígena regida por usos y
costumbres, como puede ser una asamblea de ciudadanos, regulada por el
artículo 3o., fracción X, de la Ley de Derechos de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado de Oaxaca, para que un gobernado
desempeñe un servicio público, sin su consentimiento y sin retribución
alguna, constituye un acto violatorio en sí mismo de la garantía prevista en
el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos4.
V. Cuarta etapa
Con motivo del “adelgazamiento” del Estado hoy es cada vez más
notorio que los derechos fundamentales están amenazados, no
solamente por el aparato estatal, sino por entes privados de muy
variada índole.
Así pues, debe tenerse presente, tal y como lo señala Arturo
Zaldívar5, que el Derecho administrativo moderno presenta muchas
figuras, merced a las cuales los particulares realizan funciones que
originalmente le deberían pertenecer al Estado y que afectan la esfera
jurídica de los gobernados. Pensemos un ejemplo entre muchosen
los concesionarios de un servicio público de alcantarillado y agua
potable en un municipio.
4Tesis XIII. Ío 35A. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. tomo XXVII, marzo de
2008, novena época, p. 1735.
5Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, Hacia una Nueva Ley de Amparo, México 2004, Porrúa, 2ª
ed.,
p
. 78.
201Jaime Allier Campuzano
De ahí la necesidad de contar actualmente, y en una cuarta etapa,
con garantías procesales eficaces frente a los ataques a los derechos
fundamentales provenientes de los poderes privados, también
denominados por Luigi Ferrajoli como “poderes salvajes del
mercado.” Al respecto, la nueva Ley de Amparo6, en sus artículos 1º,
último párrafo y 5º, fracción II, establece lo siguiente:
Artículo 1º […] El amparo protege a las personas frente a normas
generales, actos u omisiones por parte de los poderes públicos o de
particulares en los casos señalados en la presente Ley.
Artículo 5º Son partes en el juicio de amparo: […] II. La autoridad
responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza
formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea,
modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria;
u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas
situaciones jurídicas.
Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la calidad de
autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad,
que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones
están determinadas por una norma general.
Como se advierte de las disposiciones antes transcritas,
actualmente, el juicio de amparo ya procede en contra de actos
emanados de particulares, en aquellos casos en que sean equivalentes a
los de autoridad por afectar, de manera unilateral y obligatoria, la
esfera jurídica del gobernado, y cuyas funciones están establecidas en
una norma general. Lo anterior, como ya se indicó, sólo puede darse
cuando los particulares, con motivo de un acto administrativo, realizan
precisamente funciones que originalmente corresponden al Estado.
Ejemplos de particulares, cuyos actos se equiparan a los de
autoridad, son: los concesionarios del servicio público de agua potable
6Decreto por el que se expide la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se reforman y adicionan diversas
disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de l a Ley Reglamentaria
Mexicanos, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, de la Ley Orgánica de
Congreso General de los Estados Unidos Mexicano y de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013
y
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g
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p
artir del día si
g
uiente.
202 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
y alcantarillado, así como los autorizados para la prestación de
servicios de seguridad privada.
Corrobora lo anterior lo dispuesto por la Ley de Agua Potable y
Alcantarillado para el Estado de Oaxaca, en el sentido de que ese
servicio público estará a cargo de los municipios, con concurso del
Estado y se prestará por organismos operadores o particulares, esto
último, por virtud de concesión (art. 1º); que el sector privado podrá
participar: en la prestación del servicio público de agua potable y
alcantarillado, incluyendo saneamiento; la administración, operación,
construcción y mantenimiento total o parcial de los sistemas; la obra
de infraestructura hidráulica y proyectos asociados; la colección,
desalojo, tratamiento de aguas residuales y de manejo de lodos; el
servicio de conducción, potabilización, suministro, distribución o
transporte de agua que se preste al público (art. 60); que en caso de
otorgarse la concesión para la prestación del servicio público de agua
potable y alcantarillado en un Municipio, el concesionario se subrogará
en los derechos y obligaciones que tenga el organismo operador en los
usuarios, en términos de dicha ley (art. 65).
que los particulares que presten servicios de seguridad, protección,
vigilancia o custodia de personas, lugares o establecimientos, de bienes
o valores, incluido su traslado y monitoreo electrónico, deberán
obtener autorización previa de la Secretaría de Seguridad Pública del
Gobierno Federal, cuando los servicios comprendan dos o más
entidades federativas, o de la autoridad administrativa que establezcan
las leyes locales, cuando los servicios se presten sólo en el territorio de
una entidad (art. 150); que los servicios de seguridad privada son
auxiliares a la función de Seguridad Pública (art. 151); que los
particulares que se dediquen a estos servicios, así como el personal que
utilicen, se regirán en lo conducente, por las normas de esta ley y las
demás aplicables que se establecen para las instituciones de seguridad
pública, incluyendo los principios de actuación y desempeño y la
obligación de aportar los datos para el registro de su personal y equipo
y, en general, proporcionar la información estadística y sobre la
delincuencia al Centro Nacional de Información (art. 152).
En suma, el nuevo concepto legal de autoridad para los efectos del
amparo se propone dar prioridad a la naturaleza propia del acto, por
203Jaime Allier Campuzano
encima de quien lo emitió, pudiendo los particulares tener el carácter
de autoridades responsables en el juicio de garantías cuando sus actos
reúnan las características antes descritas.
Independientemente de lo anterior, sorprende saber que el análisis
de este tema no es inédito para la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, ya que, hasta donde se sabe, en dos casos se pronunció en el
sentido de considerar como autoridad, para efectos del amparo, a
particulares. El primero de ellos es narrado por Arturo Zaldívar7de la
siguiente manera:
[…] en el célebre caso de Marcolfo F. Torres, fallado en 1919, la Suprema
Corte consideró a Canuto Ortega como autoridad para los efectos del
amparo, a pesar de ser un mayor de la Revolución que no detentaba cargo
público alguno. Lo que hizo la Corte fue, precisamente, analizar la
naturaleza del acto, sin importar el carácter formal de quien lo emitió […]
En el segundo antecedente, el pleno del máximo tribunal del país
consideró a la Comisión Federal de Electricid ad como particular.
Dicho caso es explicado detalladamente por el ministro en retiro
Góngora Pimentel en una de sus brillantes obras8y en la que aparece
la transcripción de parte de la ejecutoria, misma que a continuación se
reproduce:
[…] Sin embargo, este Tribunal Pleno estima procedente señalar que la
referencia que el artículo 73, fracción VI, de la ley invocada hace en cuanto
a que se requiere que el acto de aplicación de leyes que por su sola
expedición no cause perjuicio al quejoso, provenga de una autoridad, no
debe tomarse en sentido literal; ES DECIR,EL ACTO DE APLICACIÓN DE LA LEY
NO DEBE NECESARIA Y FORZOSAMENTE EFECTUARSE EN FORMA POR UNA
AUTORIDAD EN SENTIDO ESTRICTO,SINO QUE SU RECLAMACIÓN PUEDE
PROVENIR DE UN PARTICULAR QUE ACTÚA POR MANDATO EXPRESO DE LA LEY.
EN ESTOS CASOS EL PARTICULAR SE REPUTA COMO AUXILIAR DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA […]
Entonces, con motivo de la entrada en vigor de la Nueva Ley de
Amparo hemos iniciado un cuarto período, en el que ya se considera,
7Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo op. cit, p. 79.
8Gón
g
ora Pimentel, Genaro, o
p
. cit.
pp
. 13-14.
204 Revista del Instituto de la Judicatura Federal
en determinados casos, a los particulares como autoridades para
efectos del juicio de garantías.
Postura legal que resulta acorde con lo dispuesto por el artículo
25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que
textualmente dice:
Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la
ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos
por la constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal
violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus
funciones oficiales.
Además, esta novedosa concepción normativa nos pone a la par de
la mayoría de países latinoamericanos, quienes admiten, de alguna
manera, la acción de amparo contra particulares. Así en forma amplia
la adoptan: Argentina, Bolivia, Chile, Paraguay, Perú, Uruguay y
Venezuela. Y en forma restringida (en relación con ciertas empresas
que ejercen alguna prerrogativa o concesión pública), la acogen:
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Honduras.
VI. Conclusión
El darwinismo jurisprudencial, legal y doctrinario del concepto de
autoridad para los efectos del juicio de amparo se encuentra en plena
actividad. El inicio de este proceso evolutivo se concentró en los
titulares de los órganos gubernamentales; en el siguiente paso, el
referido concepto se extendió a los funcionarios de los organismos
públicos descentralizados. Posteriormente, y gracias a un criterio
sustentado por un tribunal colegiado de circuito se consideró también a
las autoridades comunitarias indígenas como parte demandada en el
juicio de garantías. Y, finalmente, gracias a la promulgación de la
nueva Ley de Amparo se estima a los particulares como autoridades
responsables en aquellos supuestos en que realicen funciones que
originalmente le deberían pertenecer al Estado y que afectan, de
manera unilateral y obligatoria, la esfera jurídica de los gobernados.
El arribo a esta última meta implica contar, en la actual realidad
neoliberal, con un mecanismo moderno y eficiente que remedie los
205Jaime Allier Campuzano
ataques a los derechos fundamentales provenientes de los poderes
privados, dando prioridad a la naturaleza del acto por encima del
carácter de quien lo emita.
Referencias
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