Evaluación de los Sistemas y Programas de Pensiones
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CAPÍTULO III
EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS Y PROGRAMAS DE PENSIONES
L
III.1 Introducción
a evaluación de los programas y de los
sistemas de pensiones tiene que ver con el
grado de cumplimiento de sus objetivos. El
monitoreo ayuda a la evaluación al permitir la revisión
de indicadores de seguimiento relacionados con los
objetivos perseguidos. Los programas de pensiones
tienen como objetivo prevenir que las personas
caigan en la pobreza al proveer estándares de vida
adecuados en la vejez; en caso de invalidez o
fallecimiento también se preocupan por el bienestar
de las personas económicamente dependientes.
Un sistema de pensiones puede estar
compuesto por uno o varios programas. Al centrarse
en un sistema a nivel de país usualmente se hace
referencia a las pensiones desde un punto de vista
amplio, que incluye a todos los programas existentes.
Cuando los sistemas de pensiones están
fragmentados como es el caso en varios países en
América Latina y el Caribe (ALC) (véase CISS 2004a)
generalmente cada programa tiene su propia agencia,
con procedimientos financieros y administrativos
particulares.1 Aunque el objetivo de proporcionar
protección es el mismo en los sistemas de pensiones,
los medios para alcanzar este objetivo pueden ser
muy diferentes en términos del diseño de los
sistemas.
La literatura sobre el diseño óptimo de los
sistemas de pensiones ha sugerido que éstos incluyan
al menos tres pilares. El primero es una red de
seguridad o pensión mínima para todos los
ciudadanos financiado con impuestos generales; el
segundo es un sistema de pensiones contributivo
(ocupacional) financiado con cargo a los impuestos
sobre la nómina; y el tercero se basa en el ahorro
voluntario individual (Banco Mundial 1994). Estudios
más recientes han redefinido el diseño óptimo para
incluir cinco pilares como fuentes deseables de
ingresos durante la jubilación (World Bank 2005a,
2005b). Estos son: el pilar "cero" o no contributivo;
"uno" el cual es contributivo en función de los ingresos;
"dos" el cual es obligatorio y se basa en la creación
de cuentas individuales; "tres" que consiste en
acuerdos voluntarios flexibles (financiados por el
empleador, de tipo contribución definida o beneficio
definido); y "cuatro" que consiste en transferencias
adicionales en especie o monetarias (inter- o intra-
generacionales, incluyendo seguro de salud,
transferencias familiares, etc.).
El diseño de los sistemas de pensiones en ALC
se ve afectado por la informalidad en los mercados
laborales, lo que significa que algunos trabajadores
no pagan contribuciones a la seguridad social. Los
1 La fragmentación de los sistemas de pensiones significa que hay diferentes agencias de seguridad social para los diferentes
tipos de trabajadores, tales como los trabajadores del sector público, el sector privado, la industria petrolera, etc.
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INFORME SOBRE LA SEGURIDAD S OCIAL EN AMÉRICA 2009
bajos niveles de recaudación de impuestos aumentan
las limitaciones presupuestarias de los gobiernos;
esto ha dado lugar a sistemas de pensiones no-
universales, donde algunos trabajadores no tienen
derecho ni a ser titulares de una pensión con base
contributiva, ni a una pensión no contributiva. En la
actualidad el panorama es que un gran número de
adultos mayores viven en la pobreza en la vejez (CISS
2005, CEPAL 2003). Por esta razón, los gobiernos de
ALC están evaluando las posibilidades de ampliar la
cobertura de pensiones a través de programas de
pensiones no contributivos.
Este capítulo tiene como objetivo abordar las
siguientes cuestiones relacionadas con la evaluación
de los programas y sistemas de pensiones en ALC.
¿Los programas de pensiones han alcanzado los
objetivos para los cuales fueron creados? ¿Se conoce
con exactitud la situación financiera de los programas
de pensiones? ¿Existe una sana política fiscal para
hacer frente a los gastos futuros del gobierno en
materia de pensiones? ¿Son adecuadas las leyes y
reglamentos vigentes para garantizar la operación
correcta de los programas de pensiones? ¿Se conocen
los efectos de los programas de pensiones en la
pobreza, el empleo y el ahorro? ¿Cómo se examina
el desempeño de las agencias responsables de los
programas de pensiones en la región?
En estas preguntas se centran diversos criterios
para la evaluación de los programas de pensiones—
fiscal, actuarial, legal, económico, social y
administrativo; los cuales han sido identificados en
el Capítulo II del presente Informe como los más
relevantes para obtener una visión completa de lo
que es utilizado por diferentes disciplinas
relacionadas con el diseño, la operación y la gestión
de los programas de pensiones. Algunos estudios
se han centrado en aspectos deseables de los
sistemas de pensiones, como equidad, cobertura,
nivel de sustitución de ingresos, y sustentabilidad
financiera, para examinar su desempeño (Council of
the European Union 2003, Aon Consulting 2007). El
enfoque equilibrado que aquí se presenta estudia
estos aspectos y además resulta útil para organizar
el estudio de la evaluación de los sistemas de
pensiones cuando éstos están fragmentados.
Una evaluación creíble de los programas de
pensiones requiere que quienes la realicen sean
independientes de aquellos que la soliciten (el
Congreso, un Ministerio de la Protección Social, la
Tesorería, la agencia de seguridad social, etc.) La
identificación del propósito de la evaluación (para el
control administrativo, para el conocimiento de los
desbalances fiscales, para re-examinar cuestiones de
diseño tales como la equidad y adecuación de los
beneficios, etc.) indica el criterio de evaluación que
sería más conveniente de utilizar.
El Capítulo está dividido en seis secciones. Cada
una de ellas examina la orientación de los distintos
enfoques y presenta recomendaciones que han sido
elaboradas sobre ellos. El enfoque actuarial se centra
en la situación financiera de un programa de
pensiones en la Sección III.2. El enfoque fiscal examina
cómo los gobiernos enfrentan los pasivos de
pensiones haciendo uso de fondos públicos en la
Sección III.3. El enfoque legal se centra en la necesidad
de regular los programas de pensiones para
promover la transparencia y la competencia
económica en la Sección III.4. El enfoque social hace
referencia a qué tan adecuadas son las pensiones en
relación a los niveles de beneficios y la cobertura del
aseguramiento suministrado para la población en la
Sección III.5. Finalmente, los efectos de la
reglamentación y los beneficios de los esquemas de
pensiones en los resultados económicos se
consideran en la Sección III.6. El enfoque
administrativo, que evalúa el desempeño de las
agencias de pensiones, se discute ampliamente en el
Capítulo II.
III.2 Enfoque Actuarial: Proyecciones Financieras
¿El programa de pensiones es financieramente viable
a corto y largo plazo? ¿Cuáles son los ingresos
previstos y los gastos? ¿Deben ajustarse las primas,
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