Estructura de la legislación administrativa federal
| Autor | Alfonso Nava Negrete |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo y Derecho Fiscal, Facultad de Derecho de la UNAM |
| Páginas | 72-115 |
III. ESTRUCTURA DE LA LEGISLACIÓN
ADMINISTRATIVA FEDERAL
CONFUNDE con frecuencia la distinta denominación que
se da a los numerosos ordenamientos que integran la
legislación administrativa federal. Las personas obliga-
das a cumplirlos no saben con certeza qué jerarquía
tienen, cuáles obligan primero y cuáles después, cómo
defenderse de unos y otros ante las autoridades adminis-
trativas o ante los tribunales. Dudas semejantes tienen
las mismas autoridades sometidas a ellos y encargadas
de hacer que se acaten. Además, en el fondo sí tienen
diversa jerarquía y naturaleza y su grado de obligato-
riedad necesariamente se escalona.
Empieza la Constitución federal por establecer la pri-
mera jerarquía: primero su texto, luego el de las leyes
del Congreso de la Unión y en tercer rango el de los
tratados internacionales (artículo 131). Ya se dijo, esta
verdad constitucional se respalda por algunos autores
pero no así por las tesis de la Suprema Corte de Justi-
cia. Aun con todo y la claridad de la norma jerarquizado-
ra, la Constitución se refiere a leyes, decretos, regla-
mentos, acuerdos, y luego a las primeras las apellida
federales, generales, orgánicas, reglamentarias o sim-
plemente leyes. Salta de inmediato la interrogante: ¿qué
significado tiene cada uno de esos apellidos? ¿Son leyes
de distinta naturaleza y estatura?
Más todavía. El Congreso de la Unión se caracteriza
por ser prolífico en leyes y decretos cada año, pero tra-
tándose de reformas a leyes o decretos es excesivamen-
te productivo y construye así caminos normativos de
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difícil tránsito. Para autoridades y particulares se vuel-
ve tarea imposible saber de su existencia, conocer su tex-
to y entenderlo. Pero el Ejecutivo federal también da
su contribución poderosa para poblar desmedidamente
la selva legislativa de la administración con reglamen-
tos, decretos, acuerdos, normas técnicas, disposiciones
administrativas, resoluciones de carácter general, circu-
lares, convenios administrativos, etcétera.
No sabemos el número de sujetos que pueblan esa sel-
va, ni si todos viven, pues muchos están abrogados o de-
rogados expresa o tácitamente. Países privilegiados como
Francia cuentan con cifras ciertas de su legislación. In-
forma Michel Rocard, primer ministro, que son 7325 le-
yes las aplicables en el derecho positivo francés que, agre-
gados los decretos y reglamentos interministeriales,
hacen un total de 360000 textos en vigor, sin contar las
resoluciones y circulares cuyo número y variedad las ha-
cen imposibles de censar.1
A propósito de nuestra célebre miscelánea fiscal, afir-
mamos que ésta ha propiciado una selva de disposicio-
nes en que se encuentra atrapado el contribuyente.2El
número de leyes fiscales federales —que son derecho
administrativo— es insignificante; en cambio el número
de sus reformas, las numerosas disposiciones reglamen-
tarias y pararreglamentarias que dictan el Ejecutivo
federal y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
sí son incontables, incognoscibles en su lenguaje inno-
vador y de permanente inestabilidad en su vigencia.
Alivia saber que otros países están peor en su caótica
legislación fiscal. A principios de enero de 1992, el sub-
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1Michel Rocard, “La relance de la codification”, Revue Française de
Droit Administratif, París, mayo-junio de 1990, p. 303.
2Alfonso Nava Negrete, “Las desventajas de la miscelánea fiscal
federal para el contribuyente”, Revista Práctica Fiscal, año I, núm. 4,
México, junio de 1991, p. 19.
secretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda3
informó que la variedad de impuestos vigentes en Esta-
dos Unidos es tan grande que en total son más los gra-
vámenes en ese país que los existentes en la Comuni-
dad Económica Europea; en el periodo 1982-1989, las
reformas fiscales sumaron 2072 páginas, con un prome-
dio de 193 páginas por reforma; en el periodo 1981-1989
se reformaron tan sólo en el ámbito federal 8 287 artícu-
los de las leyes impositivas (sin incluir cambios a regla-
mentos); la edición completa del impuesto sobre la
renta, que incluye el texto de la ley, disposiciones re-
glamentarias y además resoluciones sobre la materia,
consta de 27 tomos de 2 000 páginas cada uno. Sin otro
comentario, conocer la legislación fiscal de Estados
Unidos es obra de romanos, o en el lenguaje de hoy,
¡obra de computadoras!
Escombrar un poco la legislación administrativa e
identificar varios de los ordenamientos que la compo-
nen, es la tarea siguiente.
LEYES CONSTITUCIONALES, ANTICONSTITUCIONALES
EINCONSTITUCIONALES
Es frecuente oír que una ley es constitucional o no. De-
cir que es constitucional significa que ha sido expedida
por el Congreso de la Unión de acuerdo con el texto
de la Constitución; es una ley que se apoya en la Consti-
tución, pues ésta autoriza al Congreso a dictarla y no va
en contra de los mandatos constitucionales. No existe,
por lo tanto, en nuestro derecho —como sí en el de
otros países— una categoría específica de ley constitu-
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3El Mercado de Valores, revista publicada por Nacional Financiera,
núm. 3, México, 1º de febrero de 1992, p. 5.
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