Democracia y fortalecimiento municipal: los retos para México
| Autor | Carlos Moreno Jaimes |
| Páginas | 1-15 |
* Este artículo es una síntesis del capítulo 6 del libro de Carlos Moreno Jaimes, Democracia electoral y calidad gubernativa: el desempeño de los gobiernos municipales en México. Guadalajara: ITESO, UIA-Puebla, UIA-Torreón, 2008.
El tema de la calidad gubernativa ha conseguido ocupar un lugar muy importante en las agendas actuales de investigación académica y de gestión pública.
Si bien durante la década de los ochenta la discusión se centró predominantemente en criticar la excesiva intervención estatal en la economía y proponer estrategias de repliegue gubernamental para promover un crecimiento económico eficiente y estable, actualmente el debate ha experimentado un giro importante que trata de persuadir sobre la importancia de que los gobiernos cuenten con administraciones públicas profesionalizadas, transparentes en el uso de los recursos públicos, tendientes hacia la participación de la ciudadanía en la formulación, implementación y evaluación de sus políticas públicas y guiadas por criterios objetivos para medir e incentivar el buen desempeño de su actuar cotidiano. La calidad de la intervención de los gobiernos, más que su cantidad, se considera hoy una variable capaz de explicar fenómenos tales como el crecimiento económico, la inversión, la reducción de la pobreza o la distribución del ingreso.1 Al mismo tiempo, el foco de atención ha ido desplazándose de los gobiernos nacionales hacia los gobiernos locales, enPage 2virtud de la creciente participación que éstos han ido adquiriendo en las tareas del desarrollo. Si bien existe un consenso más o menos generalizado sobre las ventajas de la calidad de los gobiernos para el desarrollo social y económico, poco se sabe sobre las causas que originan o promueven buenas prácticas gubernamentales.2 En este breve ensayo presento una síntesis de los hallazgos más relevantes de un proyecto de investigación que comenzó con la elaboración de mi tesis doctoral en la Universidad de Texas en Austin y que desembocó en un libro de reciente publicación en México. El objetivo de esa investigación consistió en analizar los factores que explican las diferencias en la calidad gubernativa de los gobiernos municipales en nuestro país. Partiendo de algunos preceptos básicos provenientes de diversos enfoques teóricos "entre los que destacan la teoría electoral de la rendición de cuentas y la teoría económica e institucional de la descentralización y el federalismo fiscal-, el trabajo analizó el papel de la competitividad electoral como incentivo para mejorar los resultados y procesos de toma de decisiones en el nivel municipal de gobierno. Específicamente, la investigación intentó someter a un conjunto de pruebas empíricas la proposición de que la competencia electoral es una condición que promueve que los gobiernos municipales respondan mejor a los intereses de los ciudadanos, aunque se reconoció que la prohibición constitucional a la reelección consecutiva de los alcaldes ocasiona que el vínculo entre la competitividad electoral y el desempeño gubernamental sea débil. La evidencia obtenida sugiere que el entorno electoral no necesariamente ofrece los mejores incentivos para producir gobiernos eficaces.Page 3
Enfoco mi atención en los gobiernos municipales por dos razones. En primer lugar, éstos han ido acrecentando sus atribuciones y recursos como resultado de diversas reformas institucionales puestas en práctica durante las últimas dos décadas. Actualmente, los gobiernos municipales son actores relevantes como prestadores de servicios básicos, reguladores en materia de urbanización, recaudadores de impuestos locales, y participantes clave dentro de las complejas redes de implementación de los programas de desarrollo social del gobierno federal. En segundo lugar, los gobiernos municipales operan en un entorno electoral altamente competitivo, donde la alternancia partidista es un aspecto normal de la vida política mexicana.3 La combinación de un sistema de gestión pública cada vez más tendiente hacia la descentralización administrativa y la creciente competitividad de las elecciones en los municipios generó la expectativa de que los ayuntamientos se convertirían en ámbitos propicios para la innovación gubernamental y en detonantes del desarrollo local.4 Sin embargo, el desempeño de los gobiernos municipales continúa mostrando enormes diferencias a lo largo del territorio nacional: algunos municipios siguen siendo incapaces de proveer a sus ciudadanos de los servicios básicos; muchos fallan en su obligación constitucional de cobrar el impuesto predial, dependen enormemente de los recursos provenientes de otros órdenes de gobierno y sus administraciones públicas carecen de los elementos mínimos necesarios para su funcionamiento.
El concepto de calidad gubernativa se aborda desde varias perspectivas a fin de brindar un panorama lo más amplio posible del desempeño de los gobiernos municipales en México. En primer lugar, el estudio se enfocó en la eficacia social de los gobiernos; es decir, en los resultados que la actuación de los ayuntamientos tiene sobre el bienestar dePage 4los ciudadanos. Para ello, el estudio realizó un análisis de la provisión de servicios básicos bajo responsabilidad municipal (principalmente de las tasas de cobertura de agua potable y drenaje), así como de las decisiones de gasto público. En segundo lugar, se analizó la construcción de las capacidades institucionales de los gobiernos municipales, sobre todo su capacidad de operar eficientemente el proceso para la consecución de sus objetivos públicos. Esta segunda dimensión incorporó diversos indicadores de modernización administrativa, así como del esfuerzo recaudatorio municipal. Todos estos elementos contribuyeron a caracterizar el comportamiento promedio de los gobiernos municipales de nuestro país, pero también a enfatizar la gran heterogeneidad que les caracteriza.
Las teorías contemporáneas sobre la democracia coinciden en que las elecciones libres y periódicas son un ingrediente esencial para promover gobiernos representativos, es decir, gobiernos que realmente representan los intereses de los ciudadanos.5 Suponen que las elecciones brindan a los votantes la oportunidad de elegir plataformas políticas acordes a sus intereses y preferencias y además que el voto es un instrumento mediante el cual la gente puede castigar el mal desempeño de los gobernantes en la próxima elección. Además de las elecciones, las democracias ofrecen a los ciudadanos otros mecanismos de participación directa capaces de influir sobre las políticas públicas, tales como los grupos de presión, la movilización pacífica, los instrumentos de la democracia directa como el plebiscito y el referéndum, los comités vecinales, o el contacto informal con los tomadores de decisiones públicas. En un estudio sobre la innovación de la gestión pública local en América Latina, Campbell y Fuhr (2004: 447) aseveran quePage 5entre más participativo e incluyente es el diseño de los procesos de toma de decisiones, mayor es la legitimidad de dichas decisiones ante los ojos de los ciudadanos y mayores son las posibilidades de que los programas públicos adquieran sustentabilidad a lo largo del tiempo. En síntesis, un sistema democrático podría inducir el buen desempeño de los gobiernos debido a sus dimensiones electoral y participativa: la primera implica que el riesgo de perder el poder en las urnas en la siguiente elección puede motivar a los gobernantes en turno a producir buenos resultados durante su gestión. La segunda implica que la capacidad que tienen los ciudadanos de informarse, organizarse y participar activamente en la vida pública puede influir en el desempeño de los gobiernos.
Si bien parece haber consenso de que las elecciones pueden servir para promover la calidad gubernativa...
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