La coordinacion en la politica exterior de Brasil y Mexico: un estudio comparado.
| Autor | Fern |
Resumen
El artículo parte de la idea de que la apertura económica influye directamente en los niveles de coordinación en política exterior, porque empodera a nuevos actores antes limitados por disposiciones legales. Al reducirse tales barreras, estos participantes inciden de maneta abierta en las decisiones de este ámbito. Para demostrar dicha afirmación, se analizan los casos de México y Brasil, países que tienen en común la experiencia de haber compartido tres procesos que afectan el diseño de la política exterior: democratización, descentralización y globalización. Además, este trabajo estudia el desempeño de las dos naciones en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y el Mercado Común del Sur, procesos de integración en los que participan, respectivamente. Se hace especial énfasis entres aspectos que definen el grado de coordinación en materia de política exterior: las facultades legales en negociaciones internacionales, el presupuesto destinado a los ministerios de Asuntos Exteriores en cada país y la dirección de las misiones en el extranjero.
Palabras clave: Globalización, política exterior, apertura económica, democratización, descentralización, proceso de toma de decisiones, relaciones internacionales.
Abstract
The article states that economic openness directly affects the levels of coordination in foreign policy because it empowers new actors once restricted by law. By reducing such barriers, these participants openly influence the decisions of the area concerned. To prove this assertion, it analyzes the cases of Mexico and Brazil, countries which have in common the shared experience of three processes that affect the design of foreign policy: democratization, decentralization and globalization. In addition, this paper studies dae performance of the two countries under the North America Free Trade Agreement and Mercosur, respectively. The paper emphasizes three aspects that define the degree of coordination in foreign policy: the legal authority in international negotiations, the budget for the ministries of Foreign Affairs in each country and the direction of the missions abroad.
Key words: Globalization, foreign policy, economic liberalization, democratization, decentralization, decision-making process, international relations.
The Coordination of Foreign Policy of Brazil and Mexico: a Comparative Study
Introducción
Ante el incremento en el número y la diversidad de temas en la agenda internacional, así como la multiplicación de actores con incidencia en asuntos externos tanto en el sistema interno como en el internacional, es fundamental que los Estados mantengan coherencia en sus acciones internacionales mediante la coordinación en política exterior. Esta labor se dificulta debido a que los procesos de democratización y liberalización económica de las últimas décadas han aumentado el número de actores con intereses en temas internacionales, así como los canales de participación. Las cancillerías o ministerios de relaciones exteriores son las instancias gubernamentales responsables de promover, propiciar y asegurar la coordinación de las acciones en el exterior de las dependencias, entidades estatales y los grupos de interés de la sociedad. El mayor reto para estas instituciones es coordinar y representar de manera efectiva los intereses de los diversos actores estatales y sociales con incidencia en el exterior para tener una política exterior única y unificada hacia el mundo.
Ahora bien, la participación de estos protagonistas se ve acotada por constreñimientos legales e instrumentales. Por ello, es fundamental preguntarse: ¿cómo y quiénes definen estos límites? ¿Cómo cambia el entramado institucional y constitucional ante las presiones económicas externas e internas? El argumento central del presente artículo es que la apertura económica tiene una influencia directa en los niveles de coordinación en política exterior, dado que empodera a nuevos agentes que anteriormente se encontraban impedidos por la ley. Estos actores presionan para reducir las limitaciones a su intervención e influir directa y legalmente en las decisiones de política exterior. Así, podría esperarse una relación inversa entre apertura económica y coordinación en política exterior: entre menor es aquélla, hay mayor coordinación, y viceversa. Es importante aclarar que la apertura económica es distinta a la globalización, (1) entendiendo por la primera el nivel al que el país se abre hacia el mundo, medido a través de los flujos comerciales como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB).
Con la finalidad de sustentar el argumento anterior, se estudiarán dos casos que, a primera vista, podrían parecer similares en términos económicos, políticos, sociales, culturales y geográficos: México y Brasil. Sin embargo, el proceso de apertura económica ha sido distinto en ambos países, razón que podría explicar la variación en sus esquemas de coordinación en política exterior. Se espera observar que, debido a la relativamente baja apertura económica de Brasil, dicho proceso esté muy concentrado, mientras que en México, debido a que este factor es considerable, la coordinación sea más dispersa.
Para probar dicha hipótesis, se examinarán los procesos de toma de decisión en política exterior tanto en México como en Brasil. Estos casos fueron seleccionados debido a que en las dos naciones entraron en vigor tratados comerciales subregionales en 1994 y 1995: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur) respectivamente. Además, ambas pasaron por tres procesos similares que pudieron haber afectado la forma de hacer política exterior: 1) democratización; 2) descentralización, y 3) globalización.
Sin embargo, a pesar de haber experimentado la democratización durante el mismo período, ambas naciones son federaciones descentralizadas; y la influencia y presión internacional de la globalización es similar para ambas, sin embargo, los procesos de toma de decisiones en política exterior varían considerablemente. Brasil se ha caracterizado por tener una política exterior centralizada en el Poder Ejecutivo, por medio de su Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), Itamaraty. En contraste, la política exterior de México ha sufrido un proceso de fragmentación, en el cual intervienen varios actores en la toma de decisiones y participan en las relaciones con otros. Contrastar la historia democrática y de descentralización servirá para resaltar la manera en que la apertura económica impacta en los procesos de decisión de política exterior de los dos países.
En la primera parte de este artículo se presentan las explicaciones alternativas: el impacto de la democratización, la descentralización y la globalización en los procesos de decisión de política exterior. La segunda parte analiza la hipótesis central; es decir, las consecuencias de la apertura económica en dichos asuntos a partir de los años ochenta, tanto en México como en Brasil. La tercera y cuarta partes profundizan en los estudios de caso para cada país, a través del análisis del TLCAN y del Mercosur. A lo largo del trabajo se profundiza entres aspectos que definen el grado de coordinación en esta materia: 1) las facultades legales (constitucionales y secundarias) en negociaciones internacionales; 2) el presupuesto destinado a los ministerios de Asuntos Exteriores; y 3) la dirección de las misiones en el extranjero. Las conclusiones resaltan la importancia de las atribuciones legales en la coordinación en política exterior y demuestran que en México la apertura económica fue un catalizador para que nuevos actores intervinieran en tales procesos, mientras que en Brasil la baja apertura económica y la fortaleza del marco legal los mantuvieron concentrados en Itamaraty, caracterizados por un alto nivel de organización.
Democratización, descentralización y globalización
México ha experimentado un proceso de democratización paulatino a partir de la década de los años noventa, el cual se ha expresado en el incremento de la diversidad política y, a su vez, en una mayor participación en decisiones de política exterior. (2) Brasil inició dicho asunto a finales de la década de los años ochenta, al salir del régimen militar, con un sistema plural, pero con un esquema de política exterior altamente concentrado. (3) Por otra parte, ambos países tuvieron procesos de descentralización similares a finales de los años ochenta. En 1983, México introdujo reformas de apertura que delegaron recursos a las entidades federativas y a los municipios, otorgándoles mayor poder de decisión. La descentralización, aunada a la democratización, otorgó mayores capacidades a los estados, generando nuevos actores con poder de decisión en política exterior, haciendo más dispersa la coordinación. (4) Por su parte, Brasil, con la reforma constitucional de 1988, puso en marcha un innovador sistema de descentralización. Con ello, experimentó una mayor intervención de los estados en la política exterior económica hasta la crisis de 1994, durante la cual volvió a centralizar funciones en d gobierno federal, fortaleciendo al MRE. Finalmente, la globalización influyó, en mayor o menor proporción, en ambos países, registrando efectos distintos. En la nación sudamericana, según Amado Luiz Cervo, la globalización sirvió para hacer más pasiva la política en las décadas de los años ochenta y noventa, lo cual se reflejó en una economía más reactiva a las presiones internacionales, con un alto grado de coordinación entre los actores involucrados. En México, la globalización tuvo el efecto contrario: el país fue más receptivo a la presión económica internacional, registrando una rápida integración e interdependencia, pero también bajos niveles de organización en política exterior.
Ahora bien, ¿por qué las mismas variables (democratización, descentralización y globalización) en dos regímenes similares han tenido efectos opuestos en la coordinación en política...
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