El proceso contencioso administrativo en la República de El Salvador
Revista del Instituto de la Judicatura Federal › Núm. 11, Julio 2002 ›
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Abogados Público y Administrativo
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El 22 de junio de 2001, en la ciudad de San Salvador, el Ministro Genaro David Góngora Pimentel, en su carácter de Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos, y el Doctor Agustín García Calderón, en su calidad de Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, suscribieron el Acuerdo Marco de Colaboración entre ambos Poderes Judiciales, con el fin de fortalecer los esquemas tradicionales de cooperación y propiciar nuevos mecanismos que permitan encontrar respuestas más favorables a los retos de la impartición de justicia, y en particular en el inciso D) del punto segundo de dicho Acuerdo, se convino realizar, entre otras áreas de cooperación, "Reuniones de responsables homólogos en áreas similares para estudiar temas de interés mutuo e intercambiar experiencias de funcionamiento".
En ejecución del referido Acuerdo, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal designó a dos Magistrados de Circuito y a un Juez de Distrito, todos adscritos a órganos especializados en materia administrativa, para que integraran la delegación mexicana que visitaría en la República de El Salvador, a los integrantes de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de ese país centroamericano, del 7 al 9 de noviembre de 2001; las notas que a continuación se desarrollan, son el resultado de ese provechoso encuentro, conforme se expongan se irán haciendo las observaciones sobre los puntos más relevantes, por novedosos para nuestro sistema jurídico nacional, los cuales serían dignos de incorporar al derecho positivo mexicano; así como sobre aquéllos que, en opinión del autor, podrían incorporarse al sistema jurídico salvadoreño.
La República de El Salvador, conforme la define el artículo 85 de la Constitución que la rige, en vigor a partir del 20 de diciembre de 1983, es una república central, democrática y representativa, dividida territorialmente
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En catorce Departamentos, uno de los cuales es San Salvador, cuya capital el mismo nombre lo es también del país.
La Constitución inmediata anterior fue la de 1962 que, al igual que sus predecesoras de 1939 y 1950, no obstante prever la creación de la jurisdicción contencioso administrativa, no la hizo realidad sino hasta el 14 de noviembre e 1978, fecha en la que la Asamblea Legislativa ejerció la facultad que le confería desde su entrada en vigor la Constitución de 1962, en su artículo 7, No. 13º, y cuya redacción es idéntica a la del artículo 131, No. 31º, de la Constitución de 1983, que es del tenor literal siguiente: "Art. 131.-Corresponde a la Asamblea Legislativa: ... 31º.- Erigir jurisdicciones y establecer cargos, a propuesta de la Corte Suprema de Justicia, para que sus funcionarios respectivos conozcan en toda clase de causas criminales, civiles, mercantiles, laborales, contencioso-administrativas, agrarias y otras".[1]
En efecto, en la fecha indicada se emitió el Decreto Legislativo No. 81, cuya parte inicial es la siguiente: "LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE A REPÚBLICA DE EL SALVADOR, CONSIDERANDO: Que, para llenar un vacío en nuestro derecho positivo, es necesario erigir la jurisdicción contencioso administrativa, la cual conocerá de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública; POR TANTO, en uso de sus facultades constitucionales y a iniciativa del residente de la República, por medio del Ministro de Justicia y de la Corte Suprema de Justicia, con base en los artículos 47 No. 13º y 81 de la Constitución Política, DECRETA la siguiente: LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA", ley que entró en vigor el 1º de enero de 1979, y desde entonces ninguno de los cincuenta y cuatro artículos que la conforman ha sufrido reforma alguna.
Por su parte, el artículo 172 de la Constitución vigente, en su primer párrafo, dispone: "La Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia los demás Tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este órgano la potestad de
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juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso administrativo, así como en las otras que determine la ley".
A su vez, el artículo 1 º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en lo sucesivo L.J.C.A.), establece: "Erígese la jurisdicción contencioso administrativa como atribución de la Corte Suprema de Justicia. La potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en esta materia corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo", y su artículo 5 dispone que dicha jurisdicción es improrrogable y se extiende a todo el territorio de la República.
Del marco constitucional y legal antes precisado, se advierte que en la República de El Salvador el control de la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, se lleva a cabo a través del proceso contencioso administrativo, comprendido dentro del sistema judicialista, que se sigue en única instancia ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, cuya competencia abarca todo el territorio salvadoreño y sin limitación alguna por cuantía, respecto de actos administrativos típicos, entendidos como la declaración unilateral de voluntad emitida por la Administración Pública en ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria, en virtud de que las normas de carácter general contenidas en reglamentos y ordenanzas (bandos municipales), por tratarse de actos materialmente legislativos, no son impugnables en el juicio contencioso administrativo, como se verá más adelante.
El artículo 3 de la L.J.C.A., no sólo prevé la procedencia de la acción contencioso administrativa contra actos administrativos, dictados en ejercicio de facultades discrecionales, cuando se incurra en desviación de poder, sino que define qué debe entenderse por ésta, al señalar que "Constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico"; del mismo modo dispone la procedencia
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de dicha acción contra la denegación presunta de una petición (la negativa ficta en el derecho positivo mexicano), la cual la define como aquélla que se actualiza "cuando la autoridad o funcionario no haga saber su decisión al interesado en el plazo de sesenta días, contados desde la fecha de la presentación de la solicitud"; y, por último, establece su procedencia contra actos que se emitan en aplicación de disposiciones no reglamentarias de carácter general de la Administración Pública, cuando se alegue que tales disposiciones adolecen de ilegalidad.
Es conveniente subrayar que la jurisdicción contencioso administrativa en la República de El Salvador, puede versar exclusivamente sobre cuestiones de legalidad (artículo 2 de la L.J.C.A.), sin que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia pueda analizar argumentos de constitucionalidad, tal como lo ha interpretado la Sala de lo Constitucional, la cual ha resuelto que la acción contencioso administrativa será improcedente cuando solamente se aleguen violaciones a la Constitución, y para ser procedente necesariamente debe plantearse la ilegalidad del acto impugnado en relación con disposiciones secundarias.
Lo anterior explica por qué algunos actos quedan fuera del control de la jurisdicción contencioso administrativa, como las disposiciones normativas de carácter general (leyes, reglamentos y ordenanzas municipales), o las actuaciones materiales en vía de hecho, que son actos arbitrarios carentes de fundamentación alguna, pues en ambos casos, la defensa del particular afectado no podría ser otra que aducir violaciones directas a la Constitución.
Cabe aclarar que las normas legales de carácter general (actos legislativos en sentido estricto y en sentido lato), no quedan fuera de control por parte del Poder Judicial salvadoreño, sino que son impugnables en un juicio específico ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, del mismo modo que los actos administrativos declarados legales en sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo, son atacables en el llamado proceso de amparo (que se promueve contra dicha sentencia en la que, como ha quedado antes precisado, sólo se analizan cuestiones de legalidad), del cual conoce en forma exclusiva la Sala de lo Constitucional únicamente por violaciones directas a la Constitución, cuyo
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artículo 174 dispone lo siguiente: "Art. 174.- La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de lo Constitucional, a la cual -corresponderá conocer y resolver las demandas de inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, los procesos de amparo, el hábeas corpus, las controversias entre el Órgano Legislativo y el Órgano Ejecutivo a que se refiere el Art. 138 y las causas mencionadas en la atribución 7ª del Art. 182 de esta Constitución".
Además de esos actos y de otros excluidos por la práctica de la jurisdicción contencioso administrativa, como son los dictados en materia de contrataciones, de responsabilidad patrimonial derivada de la prestación de servicios públicos y de actos de concesionarios, el artículo 4 de la L.J.C.A., de manera expresa excluye los siguientes: actos políticos o de gobierno, la actividad privada de la Administración Pública, los actos del Consejo Central de Elecciones y demás organismos electorales relacionados en forma exclusiva con la función electoral, los actos de la Corte de Cuentas de la República relacionados con la fiscalización de la Hacienda Pública, los actos del Consejo Superior de Salud Pública ejecutados en virtud de su facultad constitucional y las resoluciones del Tribunal de Servicio Civil.
En cambio, el artículo 2 de la L. J.C. A. establece la procedencia de la acción contencioso administrativa, contra actos del Poder Ejecutivo y sus dependencias, incluyendo las instituciones autónomas, "semiautónomas" y demás entidades descentralizadas del Estado; de los Poderes Legislativo y Judicial; y de los organismos independientes, sólo en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y del Gobierno local.
Las instituciones autónomas son entidades descentralizadas por servicio, como forma de organización, en virtud de la cual la ley atribuye poderes de decisión a órganos distintos del poder central, no vinculados con éste por una relación de jerarquía. En el último párrafo del artículo 110 de la Constitución salvadoreña, se dispone lo siguiente: "Art. 110.-... El Estado podrá tomar a su cargo los servicios públicos cuando los intereses sociales
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así lo exijan, prestándolos directamente, por medio de las instituciones oficiales autónomas siendo tales instituciones creadas por ley, con personalidad jurídica y patrimonio propios e independencia funcional.
Ejemplo de entidades autónomas son: La Universidad de El Salvador, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Fondo de Inversión Social, la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, etc.
Otro tipo de descentralización que incluye entidades no autónomas, lo prevé el artículo 14 del Código Municipal salvadoreño, que establece: "Los Municipios solos o en unión con otros, podrán acordar la creación de entidades descentralizadas con o sin autonomía, para la realización de determinados fines municipales".
La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, ha fijado la distinción entre desconcentración y descentralización, en los siguientes términos: "La desconcentración constituye una forma de organización que consiste en delegar importantes poderes de decisión en agentes del poder central que se encuentran a la cabeza de las distintas circunscripciones administrativas o de los diferentes servicios. En la descentralización en cambio, los poderes de decisión se atribuyen a órganos distintos del poder central, con la nota característica de no encontrarse sometidos a una relación de jerarquía.- ... Los entes descentralizados por servicio o instituciones autónomas, tienen atribuida personalidad jurídica propia distinta de la estatal, autonomía financiera y organizativa, y tienen un fin público" (juicio referencia 26-1-96).
Por lo que hace a las denominadas instituciones "semiautónomas" a que alude la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los juristas salvadoreños coinciden en sostener que dicho término no tiene sustento doctrinario, ya que por su propia naturaleza o son órganos desconcentrados o descentralizados, en este último caso el ente personificado está dotado de verdadera capacidad de decisión, constituye una institución autónoma, lo
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que no acontece en el primer caso, esto es, el ente en que no concurran las características de una verdadera descentralización (autónomo), es simplemente una modalidad de desconcentración.
La ley en cita adoptó una posición amplia al recoger la concepción objetiva de Administración Pública, en la cual encaja cualquier órgano del Estado cuando realiza una función administrativa.
Así, los Poderes Legislativo y Judicial se reputan como Administración Pública cuando excepcionalmente desarrollan funciones administrativas, siendo algunas, a guisa de ejemplo, las siguientes: manejo de personal: nombramientos, traslados (readscripciones), despidos, sanciones, etc; autorización para el ejercicio de la abogacía y él notariado, así como la función disciplinaria respecto de las mismas, facultades que competen a la Corte Suprema de Justicia (artículo 182 No. 12º de la Constitución salvadoreña); licitaciones, emisión de actos de adjudicación, etc. j
En cuanto a los denominados organismos independientes, que también forman parte de la Administración Pública de la República de El Salvador, son órganos de carácter público que no se encuentran en una relación de jerarquía con el poder central, los más relevantes son los siguientes: La Corte de Cuentas de la República (artículos 195 a 199 de la Constitución) cuando realiza funciones administrativas, no de fiscalización; el Tribunal Supremo Electoral (artículos 208 a 210 de la Carta Magna); la Procuraduría General de la República y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (en ambos casos artículos 191,192 y 194 constitucionales); la Fiscalía General de la República (artículos 191 a 193 de la Ley Suprema); el Consejo Superior de Salud Pública (artículo 68 constitucional); y el Consejo Nacional de la Judicatura (artículo 187 de la Constitución).
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Siguiendo con el análisis del artículo 2 de la L.J.C.A., por último cabe referirse al Gobierno local, que constituye la descentralización por territorio a través de los municipios.
El artículo 202 constitucional señala que para el Gobierno local los departamentos se dividen en municipios, que estarán regidos por concejos formados por un alcalde, un síndico y dos o más regidores, cuyo número será proporcional a la población.
El artículo 203 de la Constitución establece que los municipios serán autónomos en lo económico, técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal que determinará los principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades autónomas.
El artículo 204 constitucional delimita la autonomía de los municipios, que comprende crear, modificar y suprimir, "tasas y contribuciones públicas" para la realización de obras determinadas dentro de los límites que una ley general establezca, una vez aprobadas por el Concejo Municipal se manda publicar el acuerdo respectivo en el Diario Oficial, ocho días después de su publicación su cumplimiento es obligatorio; decretar su presupuesto de ingresos y egresos; gestionar libremente en las materias de su competencia; nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias; decretar las ordenanzas (bandos) y reglamentos locales; elaborar "sus tarifas de impuestos" y las reformas a las mismas, para proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.
El Código Municipal en su artículo 2, consecuente con el marco constitucional, define al municipio como la unidad política administrativa primaria dentro de la organización estatal, y le otorga personalidad jurídica con jurisdicción territorial determinada.
De lo hasta aquí expuesto se concluye que los municipios salvadoreños pueden ser demandados en el juicio contencioso administrativo, por los actos
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administrativos que dicten, no así por la emisión de normas de carácter general que lleven a cabo {ordenanzas municipales y reglamentos locales), que como se ha destacado con antelación no son impugnables directamente en términos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo que se refiere a la legitimación activa en el proceso contencioso administrativo en la República de El Salvador, la Sala de la materia de la Corte Suprema ha establecido que: "El contencioso administrativo es un auténtico juicio o proceso entre partes, a diferencia de sus orígenes en Francia con el recurso por exceso de poder, en el que el administrado era más bien un 'denunciante'..." (sentencia de las nueve horas con cinco minutos del día 17 de noviembre de 1998. Ref. 22-H-92).
La legitimación, como vinculación previa con el acto administrativo impugnado que justifique la intervención del sujeto en un proceso determinado, es un presupuesto subjetivo de admisibilidad de la demanda, dado que el administrado que intente impugnar un acto debe ser aquél que se ve lesionado con su emisión u omisión.
Quien siendo ajeno al sistema salvadoreño lea por primera vez el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tendrá la impresión de que la legitimación activa es mucho más amplia que la que actualmente rige en México, por aludir dicho precepto legal al concepto de "interés legítimo", sin embargo a continuación se agrega otro adjetivo calificativo que acota el concepto en sí mismo, al precisar que ese "interés legítimo" debe ser "directo", lo que es más que un simple matiz, como se verá a continuación.
"Art. 9.- Podrán demandar la declaración de ilegalidad de los actos de la Administración Pública, los titulares de un derecho que se considere infringido y quien tuviere un interés legítimo y directo en ello ".
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En la actualidad en la República de El Salvador no tiene relevancia la distinción histórica entre derecho subjetivo, que daba origen al proceso denominado de "plena jurisdicción", e interés legítimo, que daba lugar al proceso de "mera anulación", en virtud de que hoy en día se accede al primero de ellos invocando cualquiera de las dos categorías de legitimación antes mencionadas.
Al respecto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de El Salvador, ha definido en sendas sentencias tales categorías, de la manera siguiente:
"La figura de los derechos subjetivos se edifica sobre el reconocimiento de un poder a favor de un sujeto determinado, que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles obligaciones o deberes en su interés propio, reconocimiento que implica la tutela judicial de dicha posición" (sentencia de las ocho horas del día 24 de junio de 1997. Ref. 108-A-96).
"El interés legítimo se constituye como la pretensión a la legitimidad del acto administrativo, que viene reconocida a aquel sujeto que se encuentre respecto al ejercicio de la potestad en una especial situación legitimante, y se resuelve por tanto en la capacidad de pretender que otro sujeto --para el caso la Administración Pública- ejercite legalmente sus potestades; tal posición viene conferida al sujeto o sujetos que respecto al acto administrativo se encuentren en una particular situación diferenciada" (sentencia de las ocho horas del 24 de marzo de 1998. Ref. 106-M-95).
En la práctica el interés legítimo y directo en realidad se ha asimilado a una especie de derecho subjetivo, como se advierte de los siguientes casos que se han presentado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo:
El participante en una licitación que no obtuvo la adjudicación a que legalmente creía tener derecho, plantea la impugnación del acto que adjudica a su contrario.
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El administrado titular de un negocio, a quien afecta la autorización emitida a favor de otro gobernado para abrir un establecimiento en contravención a la ley, por ejemplo las estaciones de servicio de gasolina no pueden estar a determinada distancia de otra, impugna la autorización concedida a su competidor.
El participante perdedor en un proceso de selección para el cargo de director de una escuela pública, impugna el nombramiento realizado en favor de otro concursante.
Corrobora lo anterior, el hecho de que la Sala de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que el llamado "interés simple" (el que no es un interés legítimo directo), no resulta suficiente para acceder al juicio contencioso administrativo, sino que se requiere para ello el interés concretísimo de estimar que la Administración Pública está perjudicando al administrado al obrar fuera de la legalidad, de modo tal que quedan excluidos de la posibilidad de hacer valer la acción contencioso administrativa, los gobernados a quienes el acto no afecte su esfera jurídica en forma particular, lo que realmente se traduce en una falta de interés jurídico; de ahí que la propuesta de la Sala es que debe suprimirse del texto legal en análisis las palabras "y directo", para que el interés legítimo previsto por la ley pueda interpretarse de manera amplia, con los mismos alcances que en México se han propuesto en el proyecto de la nueva Ley de Amparo.
En relación con la legitimación pasiva en el juicio contencioso administrativo salvadoreño, el artículo 10, inciso b)(en El Salvador se le denomina "literal"), de la L.J.C.A., alude al sujeto pasivo en los siguientes términos: "Art. 10.-La demanda se entablará por escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, personalmente, por el representante legal o por medio de procurador, y deberá expresar:... b) El funcionario, la autoridad o entidad a quien se demanda;". La anterior redacción, que se ha reputado poco clara, ha generado que en la práctica los administrados opten por demandar tanto a la autoridad que dictó el acto administrativo primigenio, como a la que
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resolvió el recurso ordinario instaurado en contra de aquél, lo que se ha configurado como la regla general; en otros casos, los menos, se demanda )Sólo a una de las dos, incurriendo en ocasiones en errores que la Sala de la atería, a fin de evitar perjuicios a los gobernados, debido a la deficiencia de la ley en ese sentido y en una actitud protectora, privilegiando el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción, ha optado por ejercer la facultad que le confiere el primer párrafo del artículo 15 de la L. J.C.A., que establece: Art. 15.- Recibido el escrito de demanda, la Sala lo admitirá si reuniere los requisitos que exige el artículo 10. En caso contrario, prevendrá al peticionario que lo haga dentro del plazo de tres días, contados a partir de la notificación respectiva. La falta de aclaración o de corrección oportuna, motivará declaratoria de inadmisibilidad", de tal manera que en el supuesto de que la autoridad a quien se señala como demandada no sea en realidad la que corresponde, lo que podría dar lugar desde una posición rigorista a denominada declaración de ineptitud de la demanda en la sentencia definitiva, o en el otro extremo a dejar en estado de indefensión a algún órgano de la Administración Pública, la Sala ha fijado como criterio definido prevenir a los interesados para que corrijan la demanda, no sólo en este punto sino en todos aquéllos que así lo ameriten, para encausar correctamente desde su inicio el juicio contencioso administrativo.
Asimismo, respecto de si la demanda debe enderezarse contra el funcionario que directamente emitió el acto, o contra el órgano al cual éste pertenece, la Sala ha sostenido que: "En el proceso contencioso administrativo Salvadoreño, será parte demandada no la Administración Pública abstractamente considerada, sino un ente u órgano en concreto: aquél del que proviene el acto que da lugar al proceso; en este sentido el artículo 10 numeral b) de la ley de la materia señala que en la demanda deberá expresarse el funcionario, la autoridad o entidad a quien se demanda'. Es decir, que en nuestro sistema legal está permitido demandar a la entidad como tal, o a los funcionarios o autoridades a través de quienes las entidades realizan las funciones" (juicio referencia 45-V-96). Así, la Sala admite las demandas que se interponen en contra de los órganos como tales, como por ejemplo contra la "Dirección General de la Renta de Aduanas", pero si el acto ha do suscrito por un funcionario, verbigracia por el "Jefe del Departamento
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de Tasación", la Sala le comunica a éste la existencia de la demanda a fin de que si lo desea se apersone en el juicio.
Ello debido a lo que dispone el artículo 245 de la Constitución salvadoreña, en el sentido de que los funcionarios y empleados públicos responderán personalmente, y el Estado subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren como consecuencia de la violación a los derechos consagrados en la Carta Magna, puesto que si la responsabilidad patrimonial recae directamente en la persona del funcionario que emite el acto administrativo, debe permitirse su intervención en el proceso en el que se cuestiona dicho acto, con la finalidad de que, ante una posible derivación de responsabilidad, éste haya podido participar desplegando la defensa que a su derecho convenga.
Para que sea procedente la impugnación judicial de la legalidad de un acto administrativo, es requisito indispensable haber interpuesto previamente los recursos ordinarios, lo que se denomina agotamiento de la vía administrativa (equivale al principio de definitividad en México). El artículo 7, inciso a), de la L.J.C.A., lo define de la siguiente manera: "Art. 7.- No se admite la acción contencioso administrativa respecto de los siguientes actos: a) los consentidos expresamente, y aquéllos en que no se haya agotado la vía administrativa. Se entiende que está agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente".
Debido a que en la República de El Salvador no existe una Ley de Procedimiento Administrativo que regule, de modo uniforme, el tipo y trámite de recursos, así como los plazos y requisitos de interposición, la dispersión de recursos ordinarios previstos en las leyes especiales, cada uno con plazos y formalidades de interposición distintos, constituye un serio problema para los gobernados. A fin de contrarrestar esta problemática, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha sustentado el criterio de que con base en el principio de la reserva de ley, sólo son exigióles los recursos administrativos contenidos en una ley, emitida precisamente por la Asamblea Legislativa,
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con lo que se exime al administrado de interponer, para efectos de cumplir con el presupuesto procesal aludido, los recursos previstos en reglamentos y ordenanzas.
Dicho criterio se ha puntualizado en los siguientes términos: "En concordancia con la configuración de la reserva de ley expuesta en acápites precedentes, que en síntesis implica que la limitación al ejercicio de derechos fundamentales sólo puede realizarse mediante ley formal, sé concluye que el establecimiento de recursos como presupuesto de obligatorio cumplimiento sólo puede atraerse de ley formal, es decir, de producción parlamentaria.-... En síntesis, bien es válida para el administrado la utilización del recurso establecido en el reglamento, en tanto suspende el cómputo de los sesenta días para la interposición de la acción contenciosa, al no estar instituido por la vía constitucionalmente correcta, no puede exigirse su utilización como presupuesto procesal que condicione el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa" (juicio referencia 135-C-98).
Como se advierte el criterio anterior es decididamente favorable para el gobernado, puesto que, por un lado, no se le exige la interposición de un recurso contemplado en reglamento como requisito de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa; pero, por otro lado, tampoco se le impide su utilización, en virtud de que al sostener la Sala que la interposición del recurso así previsto es válida, en tanto suspende el cómputo del plazo para acceder la jurisdicción contenciosa, se permite que aquél pueda interponerlo voluntariamente, sin obligarlo a acudir directa e indefectiblemente a la vía judicial.
Con la República de El Salvador la ley de la materia establece como plazo general para interponer la demanda, el de sesenta días hábiles, que se computa de la siguiente manera:
A partir del día siguiente de la notificación del acto (artículo 11, inciso a), de(L.J.C.A.). En este caso se parte del supuesto de que la notificación se ha practicado en forma legal.
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Si el acto se da a conocer por medio de publicación en el Diario Oficial, el plazo se contará a partir del día siguiente al de la publicación (artículo 11, inciso b) de la propia ley).
En el caso de la denegación presunta de una petición (negativa ficta), el plazo para interponer la demanda será de sesenta días contados a partir del siguiente al en que se entienda desestimada la petición, que conforme al artículo 3, inciso b), ello acontece a su vez a los sesenta días contados desde la fecha de presentación de la solicitud sin haber obtenido respuesta alguna (artículo 12, primer párrafo, de la L.J.C.A.).
En el proceso de lesividad el plazo de sesenta días se contará a partir del día siguiente al de la publicación del acuerdo de lesividad en el Diario Oficial, el cual, de conformidad con el artículo 8 de la ley en cita, lo emite el órgano superior de la jerarquía adrninistrativa que originó el acto administrativo firme favorable al administrado, acuerdo que debe ser expedido dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en la que se pronunció el acto impugnado (artículo 12, segundo párrafo, de la L.J.C.A).
Como se ha visto, el juicio contencioso administrativo salvadoreño se tramita en única instancia ante la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, debiendo cumplir el escrito de demanda los siguientes requisitos:
Art. 10. La demanda se entablará por escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, personalmente, por el representante legal o por medio de procurador, y deberá expresar:
El nombre, apellido, edad, profesión u oficio y domicilio del demandante, y en su caso, los de quien gestiona por él. Si el demandante fuere una persona jurídica, además de las generales del representante legal, se expresará el nombre, naturaleza y domicilio de aquélla;
El funcionario, la autoridad o entidad a quien se demanda;
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El acto administrativo que se impugna;
ch) El derecho protegido por las leyes o disposiciones generales que se considera violado;
La cuantía estimada de la acción, en su caso;
La exposición razonada de los hechos que motivan la acción;
La petición en términos precisos;
Las generales del tercero a quién beneficia el acto administrativo impugnado, en su caso; y,
El lugar y fecha del escrito y firma del demandante o de quien lo hiciere a su ruego. A la demanda y a todo escrito que se presente se acompañarán tantas copias en papel común cuantas sean las partes, más una. Las copias irán suscritas por las mismas personas que firman el escrito".
Una particularidad digna de subrayarse en el proceso contencioso administrativo salvadoreño, es que tanto el escrito de demanda, como cualquier otro que se presente durante la sustanciación del juicio, necesariamente debe llevar firma de abogado, así lo dispone de manera categórica el artículo 50 de la L.J.C.A., que es del tenor literal siguiente: "Art. 50.- La demanda y todo escrito que presenten los particulares deberá llevar firma de abogado", con lo cual se responsabiliza al abogado patrono del administrado promovente, del adecuado ejercicio de la acción intentada y de su recto proceder, tanto en el aspecto técnico jurídico como en el ético, a lo largo de dicha instancia jurisdiccional.
La razón de ser del requisito legal antes destacado, se explica por una atribución expresa que la Constitución de la República de El Salvador confiere a la Corte Suprema de Justicia, al establecer: "Art. 182.- Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:... 12ª.- Practicar recibimientos de abogados
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y autorizarlos para el ejercicio de su profesión; suspenderlos por incumplimiento de sus -obligaciones profesionales, por negligencia o ignorancia ¿a-aves, por mala conducta profesional, o por conducta privada notoriamente inmoral; inhabilitarlos por venalidad, cohecho, fraude, falsedad y oíros motivos que establezca la ley y rehabilitarlos por causa legal. En los casos de suspensión e inhabilitación procederá en la forma que la ley establezca, y resolverá con sólo robustez moral de prueba. Las mismas facultades ejercerá respecto de los notarios"; de tal manera que la obligación que impone el artículo 50 de la L.J.C.A. antes transcrito, no es un simple requisito más, sino una forma objetiva para que la Corte Suprema de Justicia, en este caso a través de los Magistrados que integran la Sala de lo Contencioso Administrativo, supervise el correcto desempeño profesional de los abogados que litigan en esta materia, para los efectos de la facultad constitucional referida con antelación, con lo que se logra, poruña parte, una mejor asesoría legal para los gobernados y, por otra; en el supuesto contrario, evitar que los abogados negligentes, ignorantes o inmorales sigan afectando a los clientes que tengan la mala fortuna de solicitar sus servicios.
Ahora bien, si al presentarse la demanda no se ha cumplido con alguno de los requisitos de ley, la Sala debe prevenir al promovente para que la corrija dentro del plazo de tres días hábiles (artículo 15, primer párrafo, de la L. J.C.A.).
La ley de la materia prevé diversos supuestos que dan lugar a declarar la inadmisibilidad de la demanda: haberse interpuesto fuera del plazo legal; no desahogar, o hacerlo extemporáneamente, la prevención que se hubiere notificado al promovente para corregir la demanda; haber consentido expresamente el acto impugnado; no haber agotado la vía administrativa cuando ello sea obligatorio; si se trata de una "reproducción" de actos anteriores ya definitivos o firmes; si se refiere a actos confirmatorios de acuerdos consentidos por haber alcanzado estado de firmeza; y si la materia no corresponde al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 15, párrafos primero y segundo, en relación con el artículo 7, ambos de la L.J.C.A.).
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Si durante la tramitación del juicio la Sala advierte que la demanda fue admitida indebidamente, debe declarar su inadmisibilidad, cualquiera que sea la etapa en que se encuentre aquél (último párrafo del mencionado artículo 15). Asimismo, el proceso contencioso administrativo puede concluir anticipadamente, por resolución de la Sala, en los casos siguientes: por resolver favorablemente la autoridad demandada la petición del gobernado; por desistimiento del actor; por expresa conformidad de éste con el acto administrativo impugnado; por no rendirse prueba sobre su existencia, cuando esto sea necesario; por revocación del acto impugnado; por fallecimiento del demandante, cuando el acto afecte únicamente a su persona; y por haber intentado la misma acción en un juicio anterior, si se trata de las mismas personas o de sus causahabientes, de la misma causa o motivo y del mismo acto impugnado (artículo 40 de la L.J.C.A.).
La Sala al admitir la demanda, en el mismo auto, puesto que la ley no prevé la formación de cuaderno por cuerda separada, puede resolver sobre la suspensión provisional de los efectos del acto que se impugna, la cual sólo procede respecto de actos administrativos que produzcan, o puedan producir, efectos positivos (artículo 16 de la L.J.C.A.), cuando su ejecución pueda ocasionar un daño irreparable o de difícil reparación, salvo que de concederse le cause perjuicio a "un evidente interés social", o se genere "un peligro de trastorno grave del orden público" (artículos 17 y 18 de la L. J.C. A.).
Decretada o no la suspensión provisional, la Sala debe solicitar informe a la autoridad demandada acerca de si efectivamente ha emitido el acto impugnado, el cual debe rendirse dentro del término de cuarenta y ocho horas, su omisión da lugar a que se presuma la existencia del acto de que se trate. Recibido el informe o transcurrido el plazo sin haber sido rendido, a Sala resolverá sobre la suspensión (equivale a la definitiva, aun cuando la ley no utiliza calificativo alguno): decretándola, declarándola sin lugar o, en su caso, confirmando o revocando la provisional. La resolución que se pronuncie sobre la suspensión del acto administrativo no causa estado y puede revocarse siempre que la Sala lo estime procedente. La autoridad
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que no cumpla el auto de suspensión podrá incluso ser separada del cargo y procesada por desobediencia (artículos 19 a 23,36 y 37 de la L.J.C.A.).
Después de dictada la resolución de suspensión se pide "nuevo informe" a la autoridad demandada, la que deberá rendirlo en forma detallada dentro del término de quince días hábiles, expresando las "justificaciones" en las que fundamenta la legalidad del acto administrativo (artículo 24 de la L.J.C.A.), de ahí que, aun cuando la ley no lo califica como tal, en la práctica se le denomina informe justificativo.
Recibido el segundo informe o transcurrido el plazo legal sin él, se abre el juicio a prueba por el término de veinte días hábiles, salvo si la disputa versa sobre la mera interpretación de la ley, caso en el que justificados los hechos con instrumentos públicos o auténticos no objetados, o por expreso consentimiento de las partes, se concluye el procedimiento para el dictado de la sentencia. Concluido el plazo probatorio se da vista al Fiscal General de la República, quien representa en el juicio los intereses del Estado y de la sociedad, así como a las partes, por el término de ocho días a cada uno, para que presenten sus respectivos alegatos de bien probado (artículos 24 a 28 y 13 de la L.J.CA.).
En el juicio de lesividad, la acción contencioso administrativa de la Administración Pública se ejerce con la presentación de la demanda, acompañada del ejemplar del Diario Oficial en el que se haya publicado el acuerdo de lesividad, con ella se corre traslado al administrado demandado por el término de quince días hábiles, contestada o no la demanda se abre el juicio a prueba por el plazo legal, si ello fuera necesario, continuándose su tramitación conforme a lo antes expresado (artículo 29 de la L.J.C.A.).
De lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 48 de la ley de la materia, que confiere a la Sala de lo Contencioso Administrativo la facultad de "ordenar de oficio, para mejor proveer, la recepción de cualquier clase de
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prueba, solicitar los dictámenes e informes que estime pertinentes y la remisión de los expedientes originales, los cuales una vez vistos, serán devueltos al lugar de su procedencia", la Sala ha considerado superado el criterio consistente en que la presunción de validez del acto eximía a la Administración Pública de la obligación de defender su actuación, de modo tal que en el juicio contencioso administrativo salvadoreño la carga de la prueba corresponde a ambas partes, el gobernado debe probar la ilegalidad que invoca y la autoridad demandada debe acreditar que el acto combatido se encuentra apegado a la ley y que es congruente con los fundamentos y motivos jurídicos invocados.
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no contiene una regulación específica de los medios de prueba que pueden aportarse en ese juicio, sino que remite de manera supletoria al Código de Procedimientos Civiles de la República de El Salvador (artículo 53 de la L.J.C.A.), con la excepción expresa de que en ningún caso podrá pedirse absolución de posiciones a la autoridad o funcionario demandados (artículo 27 de la L.J.C.A.).
Transcurrido el término para formular alegatos, la Sala de lo Contencioso Administrativo debe pronunciar sentencia dentro del plazo de doce días hábiles (artículo 30 de la L.J.C.A.), en ella se relacionan los hechos y cuestiones jurídicas que se controviertan, los argumentos principales de una y otra parte, se exponen las razones y fundamentos legales que se estimen procedentes, así como se citan las leyes y doctrinas que se consideren aplicables, valorando las pruebas como en derecho corresponda. La Sala debe suplir de oficio "Las omisiones de las partes, si pertenecen al derecho", y puede subsanar de oficio los vicios de procedimiento que por su naturaleza "podrían producir nulidad" (artículos 44 y 48, primer párrafo, de la L.J.C.A.).
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A diferencia de la estructura que se utiliza en México para la elaboración de sentencias, con resultandos, considerandos y resolutivos, en la República de El Salvador, al menos en la Sala de lo Contencioso Administrativo, se utiliza una forma distinta en la que no se emplea el término "resultandos" ni el "se resuelve", sino que comprenden un preámbulo en el que se incluye la hora en la que se dictan, como una forma de individualizarlas para su citación como precedentes; luego una parte denominada "considerandos" que contiene la transcripción de la demanda, del informe justificativo y de los alegatos, incluyendo los formulados por el Fiscal General de la República, así como los antecedentes del trámite seguido ante la Sala; después de estas transcripciones sigue otra parte denominada "fundamentos de derecho", en la que la Sala analiza y valora los argumentos y pruebas de las partes, fundando y motivando la decisión que al respecto sostenga; para concluir con la última parte de la sentencia en la que se "falla" lo procedente.
A fin de tener una idea aproximada de cómo se estructura en la práctica una sentencia de este tipo, a guisa de ejemplo a continuación se transcribe, en lo conducente, la siguiente: "SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas y treinta y cinco minutos del día dieciséis de octubre de dos mil uno.- El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por..., por medio del cual impugna los siguientes actos administrativos: a) Acuerdo del Concejo Municipal de San Salvador, número seis, de fecha dieciocho de julio del año dos mil, mediante el cual se ordena cerrar los negocios IZALCO VIDEOS, TROPÍCANA VIDEOS y BINGO DE PARÍS; y, b) Acuerdo del Concejo Municipal de fecha quince de agosto del citado año, en el cual se declara sin lugar la revocación solicitada, y se confirma la resolución anterior.- Han intervenido en el juicio: ... CONSIDERANDOS: I.- En la demanda presentada se señala:... II.- La demanda fue admitida... Al contestar el informe justificativo el Concejo Municipal de San Salvador manifestó:... III.- El juicio se abrió a prueba por el término de ley, en el cual se tuvo por agregada la documentación presentada por las partes. De conformidad con el artículo 28 L.J.C.A., se corrieron los traslados respectivos, en los que al rendirlo la parte actora esencialmente manifestó:... Por su parte, el Concejo Municipal de San Salvador manifestó:... Finalmente, la representación fiscal presentó su alegato en los términos siguientes:... FUNDAMENTOS DE DERECHO.-... Puntualmente, los
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principales hechos a tener en cuenta son los siguientes: ... Fundamentos de la impugnación:... Sobre la violación a la seguridad jurídica:... Sobre la transgresión a los límites de la acción legislativa: ... Sobre la privación de un derecho sin procedimiento:... Sobre el ejercicio de atribuciones que corresponden al Órgano Judicial: ... Sobre la violación a la igualdad jurídica: ... Sobre la violación a la presunción de inocencia:... Sobre la falta de requisitos en el acto de cierre:... En consecuencia, se concluye que no existen los vicios alegados en las resoluciones emitidas por el Concejo Municipal de San Salvador en relación al cierre del establecimiento Tropicana Videos.- POR TANTO, con fundamento en las razones expuestas, disposiciones legales citadas y en los Arts. 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administativa; 421,427 y 439 Pr. C, a nombre de la República esta Sala FALLA: a) Que es legal el Acuerdo número seis, emitido por el Concejo Municipal de San Salvador el día dieciocho de julio del año dos mil, mediante el cual se ordenó el cierre del negocio TROPICANA VIDEOS; b) Que es legal el Acuerdo del Concejo Municipal de fecha quince de agosto del año dos mil, en el cual se declaró sin lugar la revocatoria solicitada contra la anterior resolución; c) Condénese en costas a la parte actora conforme al Derecho Común; d) En el acto de la notificación, entregúese certificación de esta sentencia a la entidad demandada y a la representación fiscal; y, e) Devuélvase el expediente administrativo a su lugar de origen. NOTIFÍQUESE" (juicio referencia 65-V-2000).
En el caso de que en la sentencia se declare la ilegalidad del acto impugnado, deberá contener el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas, daños y perjuicios, conforme al derecho común (primer párrafo del artículo 32 de la L.J.C.A.) y, además, se dictarán "las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado" (segundo párrafo de dicho precepto legal).
El cumplimiento de la sentencia debe efectuarse dentro del plazo de treinta días hábiles, a partir de cuando la autoridad o funcionario demandados reciben su certificación (copia certificada de aquélla); en el supuesto de que no se pueda cumplir por haberse ejecutado de "modo irremediable", en todo o en parte, el acto impugnado, procede la acción civil de indemnización por daños y perjuicios "contra el personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la Administración" (artículo 34 de la L.J.C.A.).
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Las autoridades o funcionarios a quienes corresponda el cumplimiento de la sentencia, no pueden excusarse de cumplirla invocando razones de obediencia jerárquica; si no proceden a su cumplimiento dentro del plazo legal de treinta días la Sala, a solicitud de parte, requerirá al superior jerárquico inmediato para que la haga cumplir; si a pesar de ello no se cumple, la Sala la puede hacer cumplir coactivamente, solicitando los medios necesarios al Poder Ejecutivo, así como ordenar procesar al desobediente, quien desde ese momento queda suspendido en el ejercicio de sus funciones (artículos 35 a 37 de la L.J.C.A.).
La ley de la materia, a fin de garantizar la debida ejecución de las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de la República de El Salvador, en su artículo 39 dispone que cuando la Administración Pública sea condenada al pago, entrega o devolución de una cantidad líquida, la sentencia debe ejecutarse del modo siguiente: la Sala hace saber el contenido de ésta, según corresponda, al Ministro {Secretario de Estado) del ramo involucrado, al Ministro de Hacienda, a la Corte de Cuentas de la República, a las instituciones y entidades que tienen presupuesto oficial, al funcionario que represente al Municipio, así como a cualquier otro funcionario que determine la ley, para que se autoricen y se giren las órdenes de pago con cargo a las partidas de su presupuesto de gastos; si por razones de índole financiera no es posible cargar la orden de pago al presupuesto vigente, el Ministro del ramo o funcionario respectivo incluirá en el presupuesto de gastos del año siguiente, las asignaciones o partidas necesarias para el pago de lo ordenado en la sentencia de que se trate.
Las sentencias dictadas por la Sala son susceptibles de aclaración, dentro del término de tres días siguientes al de la notificación correspondiente, para solicitar la corrección de "errores materiales" y para pedir la explicación de "conceptos oscuros que aparezcan en la parte dispositiva del fallo" (artículo 52 de la L.J.C.A.).
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De lo hasta aquí expuesto, para quien esto escribe, destaca la obligación que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa impone, a fin de que desde la demanda y toda promoción subsecuente dentro del proceso de dicha materia, necesariamente deba llevar firma de abogado, responsabilizando así a los asesores legales de los gobernados para su buen desempeño profesional, tanto en el plano técnico jurídico como en el ético, con las graves consecuencias que recaen sobre el abogado negligente, ignorante o inmoral; sistema que de adoptarse en México, por un lado, obligaría a los abogados patronos a comprometerse y a mejorar en su función profesional, puesto que serían responsables directos y, por ende, sujetos a sanción, por los negligentes planteamientos aconsejados a sus clientes y, por otro lado, erradicaría la asesoría legal que se parapeta en el anonimato, que en ocasiones lleva a la irresponsabilidad en el aspecto legal y/o en el ético en la elaboración de demandas y demás promociones.
Así como el anterior, otros aspectos relevantes han quedado precisados a lo largo del presente trabajo, como la responsabilidad personal que en primer término les resulta a los funcionarios públicos, y de manera subsidiaria al Estado, por los daños materiales o morales que ocasionen a los gobernados, como consecuencia de la violación a los derechos consagrados en la Constitución salvadoreña; como que la presunción de validez del acto administrativo no rige en el juicio contencioso administrativo en la República de El Salvador, sino que a la Administración Pública también corresponde la carga de la prueba, en la misma proporción que al actor, éste para demostrar la ilegalidad del acto impugnado y aquélla para acreditar que su actuación se encuentra apegada a derecho y que es congruente con los fundamentos y motivos jurídicos invocados; como los alcances del concepto de interés legítimo y directo que prevé la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, etc.
Aunado a lo antes destacado, sobresale dentro del sistema constitucional salvadoreño, la prerrogativa concedida al Poder Judicial para gozar de un porcentaje fijo del presupuesto anual del Estado, lo que evita el recurrente desgaste que cada año se da entre dicho Poder y los Poderes Ejecutivo y
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Legislativo, para conseguir un presupuesto anual suficiente, a fin de estar en condiciones de hacer frente a todas las necesidades materiales y de recursos humanos que una buena administración e impartición de justicia requiere.
En efecto, el artículo 172 de la Constitución de la República de El Salvador, dispone: "Art. 172.- La Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los demás Tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial... El Órgano Judicial dispondrá anualmente de una asignación no inferior a seis por ciento de los ingresos corrientes del presupuesto del Estado", con lo cual se garantiza al Poder Judicial una fuente de ingresos permanentes y fijos en la proporción señalada constitucionalmente; lo que es digno de encomio y, por ello, merecería ser tomado en consideración para que pudiera adoptarse y adaptarse a la realidad del México contemporáneo, introduciendo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el porcentaje fijo del presupuesto anual del Estado que necesita el Poder Judicial de la Federación, que de acuerdo con las propuestas que se han realizado recientemente, sería un porcentaje mucho menor del que la Constitución salvadoreña concede a su Órgano Judicial, lo cual demuestra que lo que se ha solicitado es más que razonable y mesurado.
Así como hay algunos aspectos que llaman nuestra atención del sistema jurídico de la República de El Salvador, del mismo modo a los funcionarios judiciales salvadoreños les impactaron varios aspectos del sistema jurídico mexicano, como por ejemplo el que prácticamente ningún acto de autoridad quede fuera del control ya sea de legalidad o de constitucionalidad, a través de los diversos medios de defensa previstos tanto en la propia Constitución como en las leyes secundarias; el carácter infinitamente más amplio y técnicamente más complejo del juicio de amparo mexicano en relación con el denominado proceso de amparo salvadoreño; la existencia de los Tribunales Administrativos, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que no forman parte del Poder Judicial; el crecimiento constante y cada vez más acentuado de este último, así como la amplia competencia de los Tribunales
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Colegiados de Circuito, siendo que en la República de El Salvador los integrantes de la Sala de lo Contencioso Administrativo aspiran, y en ello están empeñados haciendo las gestiones necesarias ante las instancias competentes, a que se creen tres Tribunales de lo Contencioso Administrativo, cada uno con jurisdicción exclusiva en una región de las tres en que se dividiría el territorio nacional, con el carácter de tribunales de primera instancia, para que así la Sala de la materia quedara como órgano de segunda instancia, sin la carga de llevar el trámite íntegro del proceso contencioso administrativo, y con la probable disminución en el número de asuntos por resolver, todo lo cual llevaría a abatir el innegable rezago existente en dicha Sala, aun cuando no se le reconozca como tal, ya que para el mes de noviembre de 2001 los asuntos más antiguos pendientes de fallar correspondían al año de 1998, y si para entonces el total aproximado de asuntos pendientes de dictar sentencia era de 400, incluyendo los de los años 1999,2000 y 2001, no obstante que el plazo legal para ello es de doce días hábiles (artículo 30 de la L.J.C.A.), es evidente que el problema del rezago sí aqueja a la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña, aun cuando oficialmente no se reconozca así, por lo que es deseable, y ojalá que lo logren, que para el 2002 se concretice la reforma que pretenden y puedan contar con tres Tribunales de lo Contencioso Administrativo de primera instancia, que seguramente contribuirían en forma substancial al abatimiento del rezago existente. De ahí la sorpresa y admiración de los funcionarios judiciales de la República de El Salvador, cuando tuvieron conocimiento de la formidable expansión que ha registrado en los último años el Poder Judicial Federal en México, lo que los alienta, con un ánimo esperanzado, a conseguir en un futuro cercano el objetivo que se han propuesto.
Concluidas las notas desarrolladas en este documento, estamos en condiciones de afirmar, con conocimiento de causa, que los encuentros de trabajo llevados a cabo en ejecución de los Acuerdos Marco de Colaboración entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y las Cortes Supremas de Justicia de otros países, son efectivamente provechosos, porque además de lo loables que en sí mismos
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son los acercamientos entre Poderes homólogos, por un lado, permiten conocer aspectos novedosos del sistema jurídico de que se trate dignos de aprecio, susceptibles de adoptarse adecuándose a la realidad nacional y, por otro lado, a partir de la admiración expresada por los funcionarios judiciales extranjeros respecto de aspectos relevantes del sistema jurídico mexicano, puede uno con mayor énfasis valorarlos, o incluso revalorarlos, dado que por cercanos, familiares o cotidianos, a veces podemos no apreciarlos en toda su magnitud; todo lo cual es sin lugar a dudas útil para los Poderes Judiciales cuyos funcionarios se reúnen, con la finalidad de estudiar temas de interés mutuo e intercambiar experiencias de funcionamiento, tal como se convino en el inciso D) del punto segundo del Acuerdo Marco de Colaboración entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, lo que dio pauta al presente trabajo.
"Acuerdo Marco de Colaboración entre la Suprema-Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador", en Quehacer Judicial, número 3, mayo-junio de 2001, pp. 7 a 10.
Fratti de Vega, Karla María (2001). "Avances y perspectivas de la justicia administrativa y contencioso administrativa en El Salvador", en Revista Con Ciencia Jurídica, número 1, agosto de 2001, pp. 55 a 87:
_, Jurisdicción contencioso administrativa en el Salvador, exposición oral en la sede de la Corte Suprema de Justicia el 7 y el 9 de noviembre de 2001, en el encuentro celebrado con la delegación mexicana en ejecución del Acuerdo Marco respectivo.
República del Salvador (1998). Constitución de la República de El Salvador, San Salvador: Corte Suprema de Justicia.
República del Salvador (2001) Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, San Salvador: Corte Suprema de Justicia.
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Revista de Jurisprudencia Contencioso Administrativa, número 1, abril de 2001: Centro de Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador.
Sentencias impresas en copia simple dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de la República de El Salvador.
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[1] Cursivas del autor.
Resumen
I. Acuerdo Marco de colaboración entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador. II. Marco constitucional y legal de la jurisdicción contencioso administrativa en la República de El Salvador. III. Actos administrativos susceptibles de impugnación y actos administrativos excluidos de la jurisdicción contencioso administrativa. a) Poder Ejecutivo: descentralización y desconcentración. b) Poderes Legislativo y Judicial. c) Organismos independientes. d) Gobierno local (municipal). IV. Legitimación de las partes en el juicio contencioso administrativo salvadoreño. a) Legitimación activa e interés legítimo. b) Legitimación pasiva. V. El agotamiento de la vía administrativa. VI. El plazo para interponer la demanda. VII. Trámite inicial. a) Toda promoción requiere firma de abogado responsable. b) Inadmisibilidad de la demanda y terminación anticipada del juicio. VIII. Suspensión del acto administrativo impugnado. IX. Periodo probatorio y alegatos. a) La presunción de validez del acto impugnado, no rige en el proceso contencioso administrativo salvadoreño. b) Supletoriedad en materia probatoria. X. Sentencia. a) Su estructura. b) Ejemplo de cómo se elabora una sentencia en la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña. c)Ejecución de las sentencias que declaran la ilegalidad del acto impugnado. d) Aclaración de sentencia. XI. A manera de conclusión. a) Aspectos relevantes del sistema jurídico salvadoreño. b) Presupuesto fijo para el Poder Judicial: otro aspecto digno de consideración. c) Aspectos relevantes del sistema jurídico mexicano y el rezago en la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña. d) Palabras finales. Fuentes consultadas.
Texto
Cursivas del autor.
I. Acuerdo Marco de colaboración entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador
II. Marco constitucional y legal de la jurisdicción contencioso administrativa en la República de El Salvador
III. Actos administrativos susceptibles de impugnación y actos administrativos excluidos de la jurisdicción contencioso administrativa
a) Poder Ejecutivo: descentralización y desconcentración
b) Poderes Legislativo y Judicial
c) Organismos independientes
d) Gobierno local (municipal)
IV. Legitimación de las partes en el juicio contencioso administrativo salvadoreño
a) Legitimación activa e interés legítimo
b) Legitimación pasiva
V. El agotamiento de la vía administrativa
VI. El plazo para interponer la demanda
VII. Trámite inicial
a) Toda promoción requiere firma de abogado responsable
b) Inadmisibilidad de la demanda y terminación anticipada del juicio
VIII. Suspensión del acto administrativo impugnado
IX. Periodo probatorio y alegatos
a) La presunción de validez del acto impugnado, no rige en el proceso contencioso administrativo salvadoreño
b) Supletoriedad en materia probatoria
X. Sentencia
a) Su estructura
b) Ejemplo de cómo se elabora una sentencia en la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña
c)Ejecución de las sentencias que declaran la ilegalidad del acto impugnado
d) Aclaración de sentencia
XI. A manera de conclusión
a) Aspectos relevantes del sistema jurídico salvadoreño
b) Presupuesto fijo para el Poder Judicial: otro aspecto digno de consideración
c) Aspectos relevantes del sistema jurídico mexicano y el rezago en la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña
d) Palabras finales
Fuentes consultadas
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I. Acuerdo Marco de colaboración entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador
El 22 de junio de 2001, en la ciudad de San Salvador, el Ministro Genaro David Góngora Pimentel, en su carácter de Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos, y el Doctor Agustín García Calderón, en su calidad de Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, suscribieron el Acuerdo Marco de Colaboración entre ambos Poderes Judiciales, con el fin de fortalecer los esquemas tradicionales de cooperación y propiciar nuevos mecanismos que permitan encontrar respuestas más favorables a los retos de la impartición de justicia, y en particular en el inciso D) del punto segundo de dicho Acuerdo, se convino realizar, entre otras áreas de cooperación, "Reuniones de responsables homólogos en áreas similares para estudiar temas de interés mutuo e intercambiar experiencias de funcionamiento".
En ejecución del referido Acuerdo, el Pleno del Consejo de la Judicatura Federal designó a dos Magistrados de Circuito y a un Juez de Distrito, todos adscritos a órganos especializados en materia administrativa, para que integraran la delegación mexicana que visitaría en la República de El Salvador, a los integrantes de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de ese país centroamericano, del 7 al 9 de noviembre de 2001; las notas que a continuación se desarrollan, son el resultado de ese provechoso encuentro, conforme se expongan se irán haciendo las observaciones sobre los puntos más relevantes, por novedosos para nuestro sistema jurídico nacional, los cuales serían dignos de incorporar al derecho positivo mexicano; así como sobre aquéllos que, en opinión del autor, podrían incorporarse al sistema jurídico salvadoreño.
II. Marco constitucional y legal de la jurisdicción contencioso administrativa en la República de El Salvador
La República de El Salvador, conforme la define el artículo 85 de la Constitución que la rige, en vigor a partir del 20 de diciembre de 1983, es una república central, democrática y representativa, dividida territorialmente
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En catorce Departamentos, uno de los cuales es San Salvador, cuya capital el mismo nombre lo es también del país.
La Constitución inmediata anterior fue la de 1962 que, al igual que sus predecesoras de 1939 y 1950, no obstante prever la creación de la jurisdicción contencioso administrativa, no la hizo realidad sino hasta el 14 de noviembre e 1978, fecha en la que la Asamblea Legislativa ejerció la facultad que le confería desde su entrada en vigor la Constitución de 1962, en su artículo 7, No. 13º, y cuya redacción es idéntica a la del artículo 131, No. 31º, de la Constitución de 1983, que es del tenor literal siguiente: "Art. 131.-Corresponde a la Asamblea Legislativa: ... 31º.- Erigir jurisdicciones y establecer cargos, a propuesta de la Corte Suprema de Justicia, para que sus funcionarios respectivos conozcan en toda clase de causas criminales, civiles, mercantiles, laborales, contencioso-administrativas, agrarias y otras".[1]
En efecto, en la fecha indicada se emitió el Decreto Legislativo No. 81, cuya parte inicial es la siguiente: "LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE A REPÚBLICA DE EL SALVADOR, CONSIDERANDO: Que, para llenar un vacío en nuestro derecho positivo, es necesario erigir la jurisdicción contencioso administrativa, la cual conocerá de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública; POR TANTO, en uso de sus facultades constitucionales y a iniciativa del residente de la República, por medio del Ministro de Justicia y de la Corte Suprema de Justicia, con base en los artículos 47 No. 13º y 81 de la Constitución Política, DECRETA la siguiente: LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA", ley que entró en vigor el 1º de enero de 1979, y desde entonces ninguno de los cincuenta y cuatro artículos que la conforman ha sufrido reforma alguna.
Por su parte, el artículo 172 de la Constitución vigente, en su primer párrafo, dispone: "La Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia los demás Tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este órgano la potestad de
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juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo contencioso administrativo, así como en las otras que determine la ley".
A su vez, el artículo 1 º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (en lo sucesivo L.J.C.A.), establece: "Erígese la jurisdicción contencioso administrativa como atribución de la Corte Suprema de Justicia. La potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en esta materia corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo", y su artículo 5 dispone que dicha jurisdicción es improrrogable y se extiende a todo el territorio de la República.
Del marco constitucional y legal antes precisado, se advierte que en la República de El Salvador el control de la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, se lleva a cabo a través del proceso contencioso administrativo, comprendido dentro del sistema judicialista, que se sigue en única instancia ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, cuya competencia abarca todo el territorio salvadoreño y sin limitación alguna por cuantía, respecto de actos administrativos típicos, entendidos como la declaración unilateral de voluntad emitida por la Administración Pública en ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria, en virtud de que las normas de carácter general contenidas en reglamentos y ordenanzas (bandos municipales), por tratarse de actos materialmente legislativos, no son impugnables en el juicio contencioso administrativo, como se verá más adelante.
III. Actos administrativos susceptibles de impugnación y actos administrativos excluidos de la jurisdicción contencioso administrativa
El artículo 3 de la L.J.C.A., no sólo prevé la procedencia de la acción contencioso administrativa contra actos administrativos, dictados en ejercicio de facultades discrecionales, cuando se incurra en desviación de poder, sino que define qué debe entenderse por ésta, al señalar que "Constituirá desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico"; del mismo modo dispone la procedencia
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de dicha acción contra la denegación presunta de una petición (la negativa ficta en el derecho positivo mexicano), la cual la define como aquélla que se actualiza "cuando la autoridad o funcionario no haga saber su decisión al interesado en el plazo de sesenta días, contados desde la fecha de la presentación de la solicitud"; y, por último, establece su procedencia contra actos que se emitan en aplicación de disposiciones no reglamentarias de carácter general de la Administración Pública, cuando se alegue que tales disposiciones adolecen de ilegalidad.
Es conveniente subrayar que la jurisdicción contencioso administrativa en la República de El Salvador, puede versar exclusivamente sobre cuestiones de legalidad (artículo 2 de la L.J.C.A.), sin que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia pueda analizar argumentos de constitucionalidad, tal como lo ha interpretado la Sala de lo Constitucional, la cual ha resuelto que la acción contencioso administrativa será improcedente cuando solamente se aleguen violaciones a la Constitución, y para ser procedente necesariamente debe plantearse la ilegalidad del acto impugnado en relación con disposiciones secundarias.
Lo anterior explica por qué algunos actos quedan fuera del control de la jurisdicción contencioso administrativa, como las disposiciones normativas de carácter general (leyes, reglamentos y ordenanzas municipales), o las actuaciones materiales en vía de hecho, que son actos arbitrarios carentes de fundamentación alguna, pues en ambos casos, la defensa del particular afectado no podría ser otra que aducir violaciones directas a la Constitución.
Cabe aclarar que las normas legales de carácter general (actos legislativos en sentido estricto y en sentido lato), no quedan fuera de control por parte del Poder Judicial salvadoreño, sino que son impugnables en un juicio específico ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, del mismo modo que los actos administrativos declarados legales en sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo, son atacables en el llamado proceso de amparo (que se promueve contra dicha sentencia en la que, como ha quedado antes precisado, sólo se analizan cuestiones de legalidad), del cual conoce en forma exclusiva la Sala de lo Constitucional únicamente por violaciones directas a la Constitución, cuyo
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artículo 174 dispone lo siguiente: "Art. 174.- La Corte Suprema de Justicia tendrá una Sala de lo Constitucional, a la cual -corresponderá conocer y resolver las demandas de inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, los procesos de amparo, el hábeas corpus, las controversias entre el Órgano Legislativo y el Órgano Ejecutivo a que se refiere el Art. 138 y las causas mencionadas en la atribución 7ª del Art. 182 de esta Constitución".
Además de esos actos y de otros excluidos por la práctica de la jurisdicción contencioso administrativa, como son los dictados en materia de contrataciones, de responsabilidad patrimonial derivada de la prestación de servicios públicos y de actos de concesionarios, el artículo 4 de la L.J.C.A., de manera expresa excluye los siguientes: actos políticos o de gobierno, la actividad privada de la Administración Pública, los actos del Consejo Central de Elecciones y demás organismos electorales relacionados en forma exclusiva con la función electoral, los actos de la Corte de Cuentas de la República relacionados con la fiscalización de la Hacienda Pública, los actos del Consejo Superior de Salud Pública ejecutados en virtud de su facultad constitucional y las resoluciones del Tribunal de Servicio Civil.
En cambio, el artículo 2 de la L. J.C. A. establece la procedencia de la acción contencioso administrativa, contra actos del Poder Ejecutivo y sus dependencias, incluyendo las instituciones autónomas, "semiautónomas" y demás entidades descentralizadas del Estado; de los Poderes Legislativo y Judicial; y de los organismos independientes, sólo en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y del Gobierno local.
a) Poder Ejecutivo: descentralización y desconcentración
Las instituciones autónomas son entidades descentralizadas por servicio, como forma de organización, en virtud de la cual la ley atribuye poderes de decisión a órganos distintos del poder central, no vinculados con éste por una relación de jerarquía. En el último párrafo del artículo 110 de la Constitución salvadoreña, se dispone lo siguiente: "Art. 110.-... El Estado podrá tomar a su cargo los servicios públicos cuando los intereses sociales
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así lo exijan, prestándolos directamente, por medio de las instituciones oficiales autónomas siendo tales instituciones creadas por ley, con personalidad jurídica y patrimonio propios e independencia funcional.
Ejemplo de entidades autónomas son: La Universidad de El Salvador, el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Fondo de Inversión Social, la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, etc.
Otro tipo de descentralización que incluye entidades no autónomas, lo prevé el artículo 14 del Código Municipal salvadoreño, que establece: "Los Municipios solos o en unión con otros, podrán acordar la creación de entidades descentralizadas con o sin autonomía, para la realización de determinados fines municipales".
La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, ha fijado la distinción entre desconcentración y descentralización, en los siguientes términos: "La desconcentración constituye una forma de organización que consiste en delegar importantes poderes de decisión en agentes del poder central que se encuentran a la cabeza de las distintas circunscripciones administrativas o de los diferentes servicios. En la descentralización en cambio, los poderes de decisión se atribuyen a órganos distintos del poder central, con la nota característica de no encontrarse sometidos a una relación de jerarquía.- ... Los entes descentralizados por servicio o instituciones autónomas, tienen atribuida personalidad jurídica propia distinta de la estatal, autonomía financiera y organizativa, y tienen un fin público" (juicio referencia 26-1-96).
Por lo que hace a las denominadas instituciones "semiautónomas" a que alude la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los juristas salvadoreños coinciden en sostener que dicho término no tiene sustento doctrinario, ya que por su propia naturaleza o son órganos desconcentrados o descentralizados, en este último caso el ente personificado está dotado de verdadera capacidad de decisión, constituye una institución autónoma, lo
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que no acontece en el primer caso, esto es, el ente en que no concurran las características de una verdadera descentralización (autónomo), es simplemente una modalidad de desconcentración.
b) Poderes Legislativo y Judicial
La ley en cita adoptó una posición amplia al recoger la concepción objetiva de Administración Pública, en la cual encaja cualquier órgano del Estado cuando realiza una función administrativa.
Así, los Poderes Legislativo y Judicial se reputan como Administración Pública cuando excepcionalmente desarrollan funciones administrativas, siendo algunas, a guisa de ejemplo, las siguientes: manejo de personal: nombramientos, traslados (readscripciones), despidos, sanciones, etc; autorización para el ejercicio de la abogacía y él notariado, así como la función disciplinaria respecto de las mismas, facultades que competen a la Corte Suprema de Justicia (artículo 182 No. 12º de la Constitución salvadoreña); licitaciones, emisión de actos de adjudicación, etc. j
c) Organismos independientes
En cuanto a los denominados organismos independientes, que también forman parte de la Administración Pública de la República de El Salvador, son órganos de carácter público que no se encuentran en una relación de jerarquía con el poder central, los más relevantes son los siguientes: La Corte de Cuentas de la República (artículos 195 a 199 de la Constitución) cuando realiza funciones administrativas, no de fiscalización; el Tribunal Supremo Electoral (artículos 208 a 210 de la Carta Magna); la Procuraduría General de la República y la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (en ambos casos artículos 191,192 y 194 constitucionales); la Fiscalía General de la República (artículos 191 a 193 de la Ley Suprema); el Consejo Superior de Salud Pública (artículo 68 constitucional); y el Consejo Nacional de la Judicatura (artículo 187 de la Constitución).
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d) Gobierno local (municipal)
Siguiendo con el análisis del artículo 2 de la L.J.C.A., por último cabe referirse al Gobierno local, que constituye la descentralización por territorio a través de los municipios.
El artículo 202 constitucional señala que para el Gobierno local los departamentos se dividen en municipios, que estarán regidos por concejos formados por un alcalde, un síndico y dos o más regidores, cuyo número será proporcional a la población.
El artículo 203 de la Constitución establece que los municipios serán autónomos en lo económico, técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal que determinará los principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades autónomas.
El artículo 204 constitucional delimita la autonomía de los municipios, que comprende crear, modificar y suprimir, "tasas y contribuciones públicas" para la realización de obras determinadas dentro de los límites que una ley general establezca, una vez aprobadas por el Concejo Municipal se manda publicar el acuerdo respectivo en el Diario Oficial, ocho días después de su publicación su cumplimiento es obligatorio; decretar su presupuesto de ingresos y egresos; gestionar libremente en las materias de su competencia; nombrar y remover a los funcionarios y empleados de sus dependencias; decretar las ordenanzas (bandos) y reglamentos locales; elaborar "sus tarifas de impuestos" y las reformas a las mismas, para proponerlas como ley a la Asamblea Legislativa.
El Código Municipal en su artículo 2, consecuente con el marco constitucional, define al municipio como la unidad política administrativa primaria dentro de la organización estatal, y le otorga personalidad jurídica con jurisdicción territorial determinada.
De lo hasta aquí expuesto se concluye que los municipios salvadoreños pueden ser demandados en el juicio contencioso administrativo, por los actos
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administrativos que dicten, no así por la emisión de normas de carácter general que lleven a cabo {ordenanzas municipales y reglamentos locales), que como se ha destacado con antelación no son impugnables directamente en términos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
IV. Legitimación de las partes en el juicio contencioso administrativo salvadoreño
a) Legitimación activa e interés legítimo
Por lo que se refiere a la legitimación activa en el proceso contencioso administrativo en la República de El Salvador, la Sala de la materia de la Corte Suprema ha establecido que: "El contencioso administrativo es un auténtico juicio o proceso entre partes, a diferencia de sus orígenes en Francia con el recurso por exceso de poder, en el que el administrado era más bien un 'denunciante'..." (sentencia de las nueve horas con cinco minutos del día 17 de noviembre de 1998. Ref. 22-H-92).
La legitimación, como vinculación previa con el acto administrativo impugnado que justifique la intervención del sujeto en un proceso determinado, es un presupuesto subjetivo de admisibilidad de la demanda, dado que el administrado que intente impugnar un acto debe ser aquél que se ve lesionado con su emisión u omisión.
Quien siendo ajeno al sistema salvadoreño lea por primera vez el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tendrá la impresión de que la legitimación activa es mucho más amplia que la que actualmente rige en México, por aludir dicho precepto legal al concepto de "interés legítimo", sin embargo a continuación se agrega otro adjetivo calificativo que acota el concepto en sí mismo, al precisar que ese "interés legítimo" debe ser "directo", lo que es más que un simple matiz, como se verá a continuación.
"Art. 9.- Podrán demandar la declaración de ilegalidad de los actos de la Administración Pública, los titulares de un derecho que se considere infringido y quien tuviere un interés legítimo y directo en ello ".
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En la actualidad en la República de El Salvador no tiene relevancia la distinción histórica entre derecho subjetivo, que daba origen al proceso denominado de "plena jurisdicción", e interés legítimo, que daba lugar al proceso de "mera anulación", en virtud de que hoy en día se accede al primero de ellos invocando cualquiera de las dos categorías de legitimación antes mencionadas.
Al respecto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de El Salvador, ha definido en sendas sentencias tales categorías, de la manera siguiente:
"La figura de los derechos subjetivos se edifica sobre el reconocimiento de un poder a favor de un sujeto determinado, que puede hacer valer frente a otros sujetos, imponiéndoles obligaciones o deberes en su interés propio, reconocimiento que implica la tutela judicial de dicha posición" (sentencia de las ocho horas del día 24 de junio de 1997. Ref. 108-A-96).
"El interés legítimo se constituye como la pretensión a la legitimidad del acto administrativo, que viene reconocida a aquel sujeto que se encuentre respecto al ejercicio de la potestad en una especial situación legitimante, y se resuelve por tanto en la capacidad de pretender que otro sujeto --para el caso la Administración Pública- ejercite legalmente sus potestades; tal posición viene conferida al sujeto o sujetos que respecto al acto administrativo se encuentren en una particular situación diferenciada" (sentencia de las ocho horas del 24 de marzo de 1998. Ref. 106-M-95).
En la práctica el interés legítimo y directo en realidad se ha asimilado a una especie de derecho subjetivo, como se advierte de los siguientes casos que se han presentado ante la Sala de lo Contencioso Administrativo:
El participante en una licitación que no obtuvo la adjudicación a que legalmente creía tener derecho, plantea la impugnación del acto que adjudica a su contrario.
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El administrado titular de un negocio, a quien afecta la autorización emitida a favor de otro gobernado para abrir un establecimiento en contravención a la ley, por ejemplo las estaciones de servicio de gasolina no pueden estar a determinada distancia de otra, impugna la autorización concedida a su competidor.
El participante perdedor en un proceso de selección para el cargo de director de una escuela pública, impugna el nombramiento realizado en favor de otro concursante.
Corrobora lo anterior, el hecho de que la Sala de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que el llamado "interés simple" (el que no es un interés legítimo directo), no resulta suficiente para acceder al juicio contencioso administrativo, sino que se requiere para ello el interés concretísimo de estimar que la Administración Pública está perjudicando al administrado al obrar fuera de la legalidad, de modo tal que quedan excluidos de la posibilidad de hacer valer la acción contencioso administrativa, los gobernados a quienes el acto no afecte su esfera jurídica en forma particular, lo que realmente se traduce en una falta de interés jurídico; de ahí que la propuesta de la Sala es que debe suprimirse del texto legal en análisis las palabras "y directo", para que el interés legítimo previsto por la ley pueda interpretarse de manera amplia, con los mismos alcances que en México se han propuesto en el proyecto de la nueva Ley de Amparo.
b) Legitimación pasiva
En relación con la legitimación pasiva en el juicio contencioso administrativo salvadoreño, el artículo 10, inciso b)(en El Salvador se le denomina "literal"), de la L.J.C.A., alude al sujeto pasivo en los siguientes términos: "Art. 10.-La demanda se entablará por escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, personalmente, por el representante legal o por medio de procurador, y deberá expresar:... b) El funcionario, la autoridad o entidad a quien se demanda;". La anterior redacción, que se ha reputado poco clara, ha generado que en la práctica los administrados opten por demandar tanto a la autoridad que dictó el acto administrativo primigenio, como a la que
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resolvió el recurso ordinario instaurado en contra de aquél, lo que se ha configurado como la regla general; en otros casos, los menos, se demanda )Sólo a una de las dos, incurriendo en ocasiones en errores que la Sala de la atería, a fin de evitar perjuicios a los gobernados, debido a la deficiencia de la ley en ese sentido y en una actitud protectora, privilegiando el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción, ha optado por ejercer la facultad que le confiere el primer párrafo del artículo 15 de la L. J.C.A., que establece: Art. 15.- Recibido el escrito de demanda, la Sala lo admitirá si reuniere los requisitos que exige el artículo 10. En caso contrario, prevendrá al peticionario que lo haga dentro del plazo de tres días, contados a partir de la notificación respectiva. La falta de aclaración o de corrección oportuna, motivará declaratoria de inadmisibilidad", de tal manera que en el supuesto de que la autoridad a quien se señala como demandada no sea en realidad la que corresponde, lo que podría dar lugar desde una posición rigorista a denominada declaración de ineptitud de la demanda en la sentencia definitiva, o en el otro extremo a dejar en estado de indefensión a algún órgano de la Administración Pública, la Sala ha fijado como criterio definido prevenir a los interesados para que corrijan la demanda, no sólo en este punto sino en todos aquéllos que así lo ameriten, para encausar correctamente desde su inicio el juicio contencioso administrativo.
Asimismo, respecto de si la demanda debe enderezarse contra el funcionario que directamente emitió el acto, o contra el órgano al cual éste pertenece, la Sala ha sostenido que: "En el proceso contencioso administrativo Salvadoreño, será parte demandada no la Administración Pública abstractamente considerada, sino un ente u órgano en concreto: aquél del que proviene el acto que da lugar al proceso; en este sentido el artículo 10 numeral b) de la ley de la materia señala que en la demanda deberá expresarse el funcionario, la autoridad o entidad a quien se demanda'. Es decir, que en nuestro sistema legal está permitido demandar a la entidad como tal, o a los funcionarios o autoridades a través de quienes las entidades realizan las funciones" (juicio referencia 45-V-96). Así, la Sala admite las demandas que se interponen en contra de los órganos como tales, como por ejemplo contra la "Dirección General de la Renta de Aduanas", pero si el acto ha do suscrito por un funcionario, verbigracia por el "Jefe del Departamento
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de Tasación", la Sala le comunica a éste la existencia de la demanda a fin de que si lo desea se apersone en el juicio.
Ello debido a lo que dispone el artículo 245 de la Constitución salvadoreña, en el sentido de que los funcionarios y empleados públicos responderán personalmente, y el Estado subsidiariamente, por los daños materiales o morales que causaren como consecuencia de la violación a los derechos consagrados en la Carta Magna, puesto que si la responsabilidad patrimonial recae directamente en la persona del funcionario que emite el acto administrativo, debe permitirse su intervención en el proceso en el que se cuestiona dicho acto, con la finalidad de que, ante una posible derivación de responsabilidad, éste haya podido participar desplegando la defensa que a su derecho convenga.
V. El agotamiento de la vía administrativa
Para que sea procedente la impugnación judicial de la legalidad de un acto administrativo, es requisito indispensable haber interpuesto previamente los recursos ordinarios, lo que se denomina agotamiento de la vía administrativa (equivale al principio de definitividad en México). El artículo 7, inciso a), de la L.J.C.A., lo define de la siguiente manera: "Art. 7.- No se admite la acción contencioso administrativa respecto de los siguientes actos: a) los consentidos expresamente, y aquéllos en que no se haya agotado la vía administrativa. Se entiende que está agotada la vía administrativa, cuando se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo disponga expresamente".
Debido a que en la República de El Salvador no existe una Ley de Procedimiento Administrativo que regule, de modo uniforme, el tipo y trámite de recursos, así como los plazos y requisitos de interposición, la dispersión de recursos ordinarios previstos en las leyes especiales, cada uno con plazos y formalidades de interposición distintos, constituye un serio problema para los gobernados. A fin de contrarrestar esta problemática, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha sustentado el criterio de que con base en el principio de la reserva de ley, sólo son exigióles los recursos administrativos contenidos en una ley, emitida precisamente por la Asamblea Legislativa,
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con lo que se exime al administrado de interponer, para efectos de cumplir con el presupuesto procesal aludido, los recursos previstos en reglamentos y ordenanzas.
Dicho criterio se ha puntualizado en los siguientes términos: "En concordancia con la configuración de la reserva de ley expuesta en acápites precedentes, que en síntesis implica que la limitación al ejercicio de derechos fundamentales sólo puede realizarse mediante ley formal, sé concluye que el establecimiento de recursos como presupuesto de obligatorio cumplimiento sólo puede atraerse de ley formal, es decir, de producción parlamentaria.-... En síntesis, bien es válida para el administrado la utilización del recurso establecido en el reglamento, en tanto suspende el cómputo de los sesenta días para la interposición de la acción contenciosa, al no estar instituido por la vía constitucionalmente correcta, no puede exigirse su utilización como presupuesto procesal que condicione el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa" (juicio referencia 135-C-98).
Como se advierte el criterio anterior es decididamente favorable para el gobernado, puesto que, por un lado, no se le exige la interposición de un recurso contemplado en reglamento como requisito de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa; pero, por otro lado, tampoco se le impide su utilización, en virtud de que al sostener la Sala que la interposición del recurso así previsto es válida, en tanto suspende el cómputo del plazo para acceder la jurisdicción contenciosa, se permite que aquél pueda interponerlo voluntariamente, sin obligarlo a acudir directa e indefectiblemente a la vía judicial.
VI. El plazo para interponer la demanda
Con la República de El Salvador la ley de la materia establece como plazo general para interponer la demanda, el de sesenta días hábiles, que se computa de la siguiente manera:
A partir del día siguiente de la notificación del acto (artículo 11, inciso a), de(L.J.C.A.). En este caso se parte del supuesto de que la notificación se ha practicado en forma legal.
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Si el acto se da a conocer por medio de publicación en el Diario Oficial, el plazo se contará a partir del día siguiente al de la publicación (artículo 11, inciso b) de la propia ley).
En el caso de la denegación presunta de una petición (negativa ficta), el plazo para interponer la demanda será de sesenta días contados a partir del siguiente al en que se entienda desestimada la petición, que conforme al artículo 3, inciso b), ello acontece a su vez a los sesenta días contados desde la fecha de presentación de la solicitud sin haber obtenido respuesta alguna (artículo 12, primer párrafo, de la L.J.C.A.).
En el proceso de lesividad el plazo de sesenta días se contará a partir del día siguiente al de la publicación del acuerdo de lesividad en el Diario Oficial, el cual, de conformidad con el artículo 8 de la ley en cita, lo emite el órgano superior de la jerarquía adrninistrativa que originó el acto administrativo firme favorable al administrado, acuerdo que debe ser expedido dentro de los cuatro años siguientes a la fecha en la que se pronunció el acto impugnado (artículo 12, segundo párrafo, de la L.J.C.A).
VII. Trámite inicial
Como se ha visto, el juicio contencioso administrativo salvadoreño se tramita en única instancia ante la Sala de la materia de la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, debiendo cumplir el escrito de demanda los siguientes requisitos:
Art. 10. La demanda se entablará por escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, personalmente, por el representante legal o por medio de procurador, y deberá expresar:
El nombre, apellido, edad, profesión u oficio y domicilio del demandante, y en su caso, los de quien gestiona por él. Si el demandante fuere una persona jurídica, además de las generales del representante legal, se expresará el nombre, naturaleza y domicilio de aquélla;
El funcionario, la autoridad o entidad a quien se demanda;
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El acto administrativo que se impugna;
ch) El derecho protegido por las leyes o disposiciones generales que se considera violado;
La cuantía estimada de la acción, en su caso;
La exposición razonada de los hechos que motivan la acción;
La petición en términos precisos;
Las generales del tercero a quién beneficia el acto administrativo impugnado, en su caso; y,
El lugar y fecha del escrito y firma del demandante o de quien lo hiciere a su ruego. A la demanda y a todo escrito que se presente se acompañarán tantas copias en papel común cuantas sean las partes, más una. Las copias irán suscritas por las mismas personas que firman el escrito".
a) Toda promoción requiere firma de abogado responsable
Una particularidad digna de subrayarse en el proceso contencioso administrativo salvadoreño, es que tanto el escrito de demanda, como cualquier otro que se presente durante la sustanciación del juicio, necesariamente debe llevar firma de abogado, así lo dispone de manera categórica el artículo 50 de la L.J.C.A., que es del tenor literal siguiente: "Art. 50.- La demanda y todo escrito que presenten los particulares deberá llevar firma de abogado", con lo cual se responsabiliza al abogado patrono del administrado promovente, del adecuado ejercicio de la acción intentada y de su recto proceder, tanto en el aspecto técnico jurídico como en el ético, a lo largo de dicha instancia jurisdiccional.
La razón de ser del requisito legal antes destacado, se explica por una atribución expresa que la Constitución de la República de El Salvador confiere a la Corte Suprema de Justicia, al establecer: "Art. 182.- Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:... 12ª.- Practicar recibimientos de abogados
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y autorizarlos para el ejercicio de su profesión; suspenderlos por incumplimiento de sus -obligaciones profesionales, por negligencia o ignorancia ¿a-aves, por mala conducta profesional, o por conducta privada notoriamente inmoral; inhabilitarlos por venalidad, cohecho, fraude, falsedad y oíros motivos que establezca la ley y rehabilitarlos por causa legal. En los casos de suspensión e inhabilitación procederá en la forma que la ley establezca, y resolverá con sólo robustez moral de prueba. Las mismas facultades ejercerá respecto de los notarios"; de tal manera que la obligación que impone el artículo 50 de la L.J.C.A. antes transcrito, no es un simple requisito más, sino una forma objetiva para que la Corte Suprema de Justicia, en este caso a través de los Magistrados que integran la Sala de lo Contencioso Administrativo, supervise el correcto desempeño profesional de los abogados que litigan en esta materia, para los efectos de la facultad constitucional referida con antelación, con lo que se logra, poruña parte, una mejor asesoría legal para los gobernados y, por otra; en el supuesto contrario, evitar que los abogados negligentes, ignorantes o inmorales sigan afectando a los clientes que tengan la mala fortuna de solicitar sus servicios.
b) Inadmisibilidad de la demanda y terminación anticipada del juicio
Ahora bien, si al presentarse la demanda no se ha cumplido con alguno de los requisitos de ley, la Sala debe prevenir al promovente para que la corrija dentro del plazo de tres días hábiles (artículo 15, primer párrafo, de la L. J.C.A.).
La ley de la materia prevé diversos supuestos que dan lugar a declarar la inadmisibilidad de la demanda: haberse interpuesto fuera del plazo legal; no desahogar, o hacerlo extemporáneamente, la prevención que se hubiere notificado al promovente para corregir la demanda; haber consentido expresamente el acto impugnado; no haber agotado la vía administrativa cuando ello sea obligatorio; si se trata de una "reproducción" de actos anteriores ya definitivos o firmes; si se refiere a actos confirmatorios de acuerdos consentidos por haber alcanzado estado de firmeza; y si la materia no corresponde al conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 15, párrafos primero y segundo, en relación con el artículo 7, ambos de la L.J.C.A.).
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Si durante la tramitación del juicio la Sala advierte que la demanda fue admitida indebidamente, debe declarar su inadmisibilidad, cualquiera que sea la etapa en que se encuentre aquél (último párrafo del mencionado artículo 15). Asimismo, el proceso contencioso administrativo puede concluir anticipadamente, por resolución de la Sala, en los casos siguientes: por resolver favorablemente la autoridad demandada la petición del gobernado; por desistimiento del actor; por expresa conformidad de éste con el acto administrativo impugnado; por no rendirse prueba sobre su existencia, cuando esto sea necesario; por revocación del acto impugnado; por fallecimiento del demandante, cuando el acto afecte únicamente a su persona; y por haber intentado la misma acción en un juicio anterior, si se trata de las mismas personas o de sus causahabientes, de la misma causa o motivo y del mismo acto impugnado (artículo 40 de la L.J.C.A.).
VIII. Suspensión del acto administrativo impugnado
La Sala al admitir la demanda, en el mismo auto, puesto que la ley no prevé la formación de cuaderno por cuerda separada, puede resolver sobre la suspensión provisional de los efectos del acto que se impugna, la cual sólo procede respecto de actos administrativos que produzcan, o puedan producir, efectos positivos (artículo 16 de la L.J.C.A.), cuando su ejecución pueda ocasionar un daño irreparable o de difícil reparación, salvo que de concederse le cause perjuicio a "un evidente interés social", o se genere "un peligro de trastorno grave del orden público" (artículos 17 y 18 de la L. J.C. A.).
Decretada o no la suspensión provisional, la Sala debe solicitar informe a la autoridad demandada acerca de si efectivamente ha emitido el acto impugnado, el cual debe rendirse dentro del término de cuarenta y ocho horas, su omisión da lugar a que se presuma la existencia del acto de que se trate. Recibido el informe o transcurrido el plazo sin haber sido rendido, a Sala resolverá sobre la suspensión (equivale a la definitiva, aun cuando la ley no utiliza calificativo alguno): decretándola, declarándola sin lugar o, en su caso, confirmando o revocando la provisional. La resolución que se pronuncie sobre la suspensión del acto administrativo no causa estado y puede revocarse siempre que la Sala lo estime procedente. La autoridad
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que no cumpla el auto de suspensión podrá incluso ser separada del cargo y procesada por desobediencia (artículos 19 a 23,36 y 37 de la L.J.C.A.).
Después de dictada la resolución de suspensión se pide "nuevo informe" a la autoridad demandada, la que deberá rendirlo en forma detallada dentro del término de quince días hábiles, expresando las "justificaciones" en las que fundamenta la legalidad del acto administrativo (artículo 24 de la L.J.C.A.), de ahí que, aun cuando la ley no lo califica como tal, en la práctica se le denomina informe justificativo.
IX. Periodo probatorio y alegatos
Recibido el segundo informe o transcurrido el plazo legal sin él, se abre el juicio a prueba por el término de veinte días hábiles, salvo si la disputa versa sobre la mera interpretación de la ley, caso en el que justificados los hechos con instrumentos públicos o auténticos no objetados, o por expreso consentimiento de las partes, se concluye el procedimiento para el dictado de la sentencia. Concluido el plazo probatorio se da vista al Fiscal General de la República, quien representa en el juicio los intereses del Estado y de la sociedad, así como a las partes, por el término de ocho días a cada uno, para que presenten sus respectivos alegatos de bien probado (artículos 24 a 28 y 13 de la L.J.CA.).
En el juicio de lesividad, la acción contencioso administrativa de la Administración Pública se ejerce con la presentación de la demanda, acompañada del ejemplar del Diario Oficial en el que se haya publicado el acuerdo de lesividad, con ella se corre traslado al administrado demandado por el término de quince días hábiles, contestada o no la demanda se abre el juicio a prueba por el plazo legal, si ello fuera necesario, continuándose su tramitación conforme a lo antes expresado (artículo 29 de la L.J.C.A.).
a) La presunción de validez del acto impugnado, no rige en el proceso contencioso administrativo salvadoreño
De lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 48 de la ley de la materia, que confiere a la Sala de lo Contencioso Administrativo la facultad de "ordenar de oficio, para mejor proveer, la recepción de cualquier clase de
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prueba, solicitar los dictámenes e informes que estime pertinentes y la remisión de los expedientes originales, los cuales una vez vistos, serán devueltos al lugar de su procedencia", la Sala ha considerado superado el criterio consistente en que la presunción de validez del acto eximía a la Administración Pública de la obligación de defender su actuación, de modo tal que en el juicio contencioso administrativo salvadoreño la carga de la prueba corresponde a ambas partes, el gobernado debe probar la ilegalidad que invoca y la autoridad demandada debe acreditar que el acto combatido se encuentra apegado a la ley y que es congruente con los fundamentos y motivos jurídicos invocados.
b) Supletoriedad en materia probatoria
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no contiene una regulación específica de los medios de prueba que pueden aportarse en ese juicio, sino que remite de manera supletoria al Código de Procedimientos Civiles de la República de El Salvador (artículo 53 de la L.J.C.A.), con la excepción expresa de que en ningún caso podrá pedirse absolución de posiciones a la autoridad o funcionario demandados (artículo 27 de la L.J.C.A.).
X. Sentencia
a) Su estructura
Transcurrido el término para formular alegatos, la Sala de lo Contencioso Administrativo debe pronunciar sentencia dentro del plazo de doce días hábiles (artículo 30 de la L.J.C.A.), en ella se relacionan los hechos y cuestiones jurídicas que se controviertan, los argumentos principales de una y otra parte, se exponen las razones y fundamentos legales que se estimen procedentes, así como se citan las leyes y doctrinas que se consideren aplicables, valorando las pruebas como en derecho corresponda. La Sala debe suplir de oficio "Las omisiones de las partes, si pertenecen al derecho", y puede subsanar de oficio los vicios de procedimiento que por su naturaleza "podrían producir nulidad" (artículos 44 y 48, primer párrafo, de la L.J.C.A.).
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A diferencia de la estructura que se utiliza en México para la elaboración de sentencias, con resultandos, considerandos y resolutivos, en la República de El Salvador, al menos en la Sala de lo Contencioso Administrativo, se utiliza una forma distinta en la que no se emplea el término "resultandos" ni el "se resuelve", sino que comprenden un preámbulo en el que se incluye la hora en la que se dictan, como una forma de individualizarlas para su citación como precedentes; luego una parte denominada "considerandos" que contiene la transcripción de la demanda, del informe justificativo y de los alegatos, incluyendo los formulados por el Fiscal General de la República, así como los antecedentes del trámite seguido ante la Sala; después de estas transcripciones sigue otra parte denominada "fundamentos de derecho", en la que la Sala analiza y valora los argumentos y pruebas de las partes, fundando y motivando la decisión que al respecto sostenga; para concluir con la última parte de la sentencia en la que se "falla" lo procedente.
b) Ejemplo de cómo se elabora una sentencia en la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña
A fin de tener una idea aproximada de cómo se estructura en la práctica una sentencia de este tipo, a guisa de ejemplo a continuación se transcribe, en lo conducente, la siguiente: "SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San Salvador, a las doce horas y treinta y cinco minutos del día dieciséis de octubre de dos mil uno.- El presente juicio contencioso administrativo ha sido promovido por..., por medio del cual impugna los siguientes actos administrativos: a) Acuerdo del Concejo Municipal de San Salvador, número seis, de fecha dieciocho de julio del año dos mil, mediante el cual se ordena cerrar los negocios IZALCO VIDEOS, TROPÍCANA VIDEOS y BINGO DE PARÍS; y, b) Acuerdo del Concejo Municipal de fecha quince de agosto del citado año, en el cual se declara sin lugar la revocación solicitada, y se confirma la resolución anterior.- Han intervenido en el juicio: ... CONSIDERANDOS: I.- En la demanda presentada se señala:... II.- La demanda fue admitida... Al contestar el informe justificativo el Concejo Municipal de San Salvador manifestó:... III.- El juicio se abrió a prueba por el término de ley, en el cual se tuvo por agregada la documentación presentada por las partes. De conformidad con el artículo 28 L.J.C.A., se corrieron los traslados respectivos, en los que al rendirlo la parte actora esencialmente manifestó:... Por su parte, el Concejo Municipal de San Salvador manifestó:... Finalmente, la representación fiscal presentó su alegato en los términos siguientes:... FUNDAMENTOS DE DERECHO.-... Puntualmente, los
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principales hechos a tener en cuenta son los siguientes: ... Fundamentos de la impugnación:... Sobre la violación a la seguridad jurídica:... Sobre la transgresión a los límites de la acción legislativa: ... Sobre la privación de un derecho sin procedimiento:... Sobre el ejercicio de atribuciones que corresponden al Órgano Judicial: ... Sobre la violación a la igualdad jurídica: ... Sobre la violación a la presunción de inocencia:... Sobre la falta de requisitos en el acto de cierre:... En consecuencia, se concluye que no existen los vicios alegados en las resoluciones emitidas por el Concejo Municipal de San Salvador en relación al cierre del establecimiento Tropicana Videos.- POR TANTO, con fundamento en las razones expuestas, disposiciones legales citadas y en los Arts. 31, 32 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administativa; 421,427 y 439 Pr. C, a nombre de la República esta Sala FALLA: a) Que es legal el Acuerdo número seis, emitido por el Concejo Municipal de San Salvador el día dieciocho de julio del año dos mil, mediante el cual se ordenó el cierre del negocio TROPICANA VIDEOS; b) Que es legal el Acuerdo del Concejo Municipal de fecha quince de agosto del año dos mil, en el cual se declaró sin lugar la revocatoria solicitada contra la anterior resolución; c) Condénese en costas a la parte actora conforme al Derecho Común; d) En el acto de la notificación, entregúese certificación de esta sentencia a la entidad demandada y a la representación fiscal; y, e) Devuélvase el expediente administrativo a su lugar de origen. NOTIFÍQUESE" (juicio referencia 65-V-2000).
c)Ejecución de las sentencias que declaran la ilegalidad del acto impugnado
En el caso de que en la sentencia se declare la ilegalidad del acto impugnado, deberá contener el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas, daños y perjuicios, conforme al derecho común (primer párrafo del artículo 32 de la L.J.C.A.) y, además, se dictarán "las providencias pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado" (segundo párrafo de dicho precepto legal).
El cumplimiento de la sentencia debe efectuarse dentro del plazo de treinta días hábiles, a partir de cuando la autoridad o funcionario demandados reciben su certificación (copia certificada de aquélla); en el supuesto de que no se pueda cumplir por haberse ejecutado de "modo irremediable", en todo o en parte, el acto impugnado, procede la acción civil de indemnización por daños y perjuicios "contra el personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la Administración" (artículo 34 de la L.J.C.A.).
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Las autoridades o funcionarios a quienes corresponda el cumplimiento de la sentencia, no pueden excusarse de cumplirla invocando razones de obediencia jerárquica; si no proceden a su cumplimiento dentro del plazo legal de treinta días la Sala, a solicitud de parte, requerirá al superior jerárquico inmediato para que la haga cumplir; si a pesar de ello no se cumple, la Sala la puede hacer cumplir coactivamente, solicitando los medios necesarios al Poder Ejecutivo, así como ordenar procesar al desobediente, quien desde ese momento queda suspendido en el ejercicio de sus funciones (artículos 35 a 37 de la L.J.C.A.).
La ley de la materia, a fin de garantizar la debida ejecución de las sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de la República de El Salvador, en su artículo 39 dispone que cuando la Administración Pública sea condenada al pago, entrega o devolución de una cantidad líquida, la sentencia debe ejecutarse del modo siguiente: la Sala hace saber el contenido de ésta, según corresponda, al Ministro {Secretario de Estado) del ramo involucrado, al Ministro de Hacienda, a la Corte de Cuentas de la República, a las instituciones y entidades que tienen presupuesto oficial, al funcionario que represente al Municipio, así como a cualquier otro funcionario que determine la ley, para que se autoricen y se giren las órdenes de pago con cargo a las partidas de su presupuesto de gastos; si por razones de índole financiera no es posible cargar la orden de pago al presupuesto vigente, el Ministro del ramo o funcionario respectivo incluirá en el presupuesto de gastos del año siguiente, las asignaciones o partidas necesarias para el pago de lo ordenado en la sentencia de que se trate.
d) Aclaración de sentencia
Las sentencias dictadas por la Sala son susceptibles de aclaración, dentro del término de tres días siguientes al de la notificación correspondiente, para solicitar la corrección de "errores materiales" y para pedir la explicación de "conceptos oscuros que aparezcan en la parte dispositiva del fallo" (artículo 52 de la L.J.C.A.).
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XI. A manera de conclusión
a) Aspectos relevantes del sistema jurídico salvadoreño
De lo hasta aquí expuesto, para quien esto escribe, destaca la obligación que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa impone, a fin de que desde la demanda y toda promoción subsecuente dentro del proceso de dicha materia, necesariamente deba llevar firma de abogado, responsabilizando así a los asesores legales de los gobernados para su buen desempeño profesional, tanto en el plano técnico jurídico como en el ético, con las graves consecuencias que recaen sobre el abogado negligente, ignorante o inmoral; sistema que de adoptarse en México, por un lado, obligaría a los abogados patronos a comprometerse y a mejorar en su función profesional, puesto que serían responsables directos y, por ende, sujetos a sanción, por los negligentes planteamientos aconsejados a sus clientes y, por otro lado, erradicaría la asesoría legal que se parapeta en el anonimato, que en ocasiones lleva a la irresponsabilidad en el aspecto legal y/o en el ético en la elaboración de demandas y demás promociones.
Así como el anterior, otros aspectos relevantes han quedado precisados a lo largo del presente trabajo, como la responsabilidad personal que en primer término les resulta a los funcionarios públicos, y de manera subsidiaria al Estado, por los daños materiales o morales que ocasionen a los gobernados, como consecuencia de la violación a los derechos consagrados en la Constitución salvadoreña; como que la presunción de validez del acto administrativo no rige en el juicio contencioso administrativo en la República de El Salvador, sino que a la Administración Pública también corresponde la carga de la prueba, en la misma proporción que al actor, éste para demostrar la ilegalidad del acto impugnado y aquélla para acreditar que su actuación se encuentra apegada a derecho y que es congruente con los fundamentos y motivos jurídicos invocados; como los alcances del concepto de interés legítimo y directo que prevé la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, etc.
b) Presupuesto fijo para el Poder Judicial: otro aspecto digno de consideración
Aunado a lo antes destacado, sobresale dentro del sistema constitucional salvadoreño, la prerrogativa concedida al Poder Judicial para gozar de un porcentaje fijo del presupuesto anual del Estado, lo que evita el recurrente desgaste que cada año se da entre dicho Poder y los Poderes Ejecutivo y
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Legislativo, para conseguir un presupuesto anual suficiente, a fin de estar en condiciones de hacer frente a todas las necesidades materiales y de recursos humanos que una buena administración e impartición de justicia requiere.
En efecto, el artículo 172 de la Constitución de la República de El Salvador, dispone: "Art. 172.- La Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los demás Tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial... El Órgano Judicial dispondrá anualmente de una asignación no inferior a seis por ciento de los ingresos corrientes del presupuesto del Estado", con lo cual se garantiza al Poder Judicial una fuente de ingresos permanentes y fijos en la proporción señalada constitucionalmente; lo que es digno de encomio y, por ello, merecería ser tomado en consideración para que pudiera adoptarse y adaptarse a la realidad del México contemporáneo, introduciendo en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el porcentaje fijo del presupuesto anual del Estado que necesita el Poder Judicial de la Federación, que de acuerdo con las propuestas que se han realizado recientemente, sería un porcentaje mucho menor del que la Constitución salvadoreña concede a su Órgano Judicial, lo cual demuestra que lo que se ha solicitado es más que razonable y mesurado.
c) Aspectos relevantes del sistema jurídico mexicano y el rezago en la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña
Así como hay algunos aspectos que llaman nuestra atención del sistema jurídico de la República de El Salvador, del mismo modo a los funcionarios judiciales salvadoreños les impactaron varios aspectos del sistema jurídico mexicano, como por ejemplo el que prácticamente ningún acto de autoridad quede fuera del control ya sea de legalidad o de constitucionalidad, a través de los diversos medios de defensa previstos tanto en la propia Constitución como en las leyes secundarias; el carácter infinitamente más amplio y técnicamente más complejo del juicio de amparo mexicano en relación con el denominado proceso de amparo salvadoreño; la existencia de los Tribunales Administrativos, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que no forman parte del Poder Judicial; el crecimiento constante y cada vez más acentuado de este último, así como la amplia competencia de los Tribunales
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Colegiados de Circuito, siendo que en la República de El Salvador los integrantes de la Sala de lo Contencioso Administrativo aspiran, y en ello están empeñados haciendo las gestiones necesarias ante las instancias competentes, a que se creen tres Tribunales de lo Contencioso Administrativo, cada uno con jurisdicción exclusiva en una región de las tres en que se dividiría el territorio nacional, con el carácter de tribunales de primera instancia, para que así la Sala de la materia quedara como órgano de segunda instancia, sin la carga de llevar el trámite íntegro del proceso contencioso administrativo, y con la probable disminución en el número de asuntos por resolver, todo lo cual llevaría a abatir el innegable rezago existente en dicha Sala, aun cuando no se le reconozca como tal, ya que para el mes de noviembre de 2001 los asuntos más antiguos pendientes de fallar correspondían al año de 1998, y si para entonces el total aproximado de asuntos pendientes de dictar sentencia era de 400, incluyendo los de los años 1999,2000 y 2001, no obstante que el plazo legal para ello es de doce días hábiles (artículo 30 de la L.J.C.A.), es evidente que el problema del rezago sí aqueja a la Sala de lo Contencioso Administrativo salvadoreña, aun cuando oficialmente no se reconozca así, por lo que es deseable, y ojalá que lo logren, que para el 2002 se concretice la reforma que pretenden y puedan contar con tres Tribunales de lo Contencioso Administrativo de primera instancia, que seguramente contribuirían en forma substancial al abatimiento del rezago existente. De ahí la sorpresa y admiración de los funcionarios judiciales de la República de El Salvador, cuando tuvieron conocimiento de la formidable expansión que ha registrado en los último años el Poder Judicial Federal en México, lo que los alienta, con un ánimo esperanzado, a conseguir en un futuro cercano el objetivo que se han propuesto.
d) Palabras finales
Concluidas las notas desarrolladas en este documento, estamos en condiciones de afirmar, con conocimiento de causa, que los encuentros de trabajo llevados a cabo en ejecución de los Acuerdos Marco de Colaboración entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y las Cortes Supremas de Justicia de otros países, son efectivamente provechosos, porque además de lo loables que en sí mismos
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son los acercamientos entre Poderes homólogos, por un lado, permiten conocer aspectos novedosos del sistema jurídico de que se trate dignos de aprecio, susceptibles de adoptarse adecuándose a la realidad nacional y, por otro lado, a partir de la admiración expresada por los funcionarios judiciales extranjeros respecto de aspectos relevantes del sistema jurídico mexicano, puede uno con mayor énfasis valorarlos, o incluso revalorarlos, dado que por cercanos, familiares o cotidianos, a veces podemos no apreciarlos en toda su magnitud; todo lo cual es sin lugar a dudas útil para los Poderes Judiciales cuyos funcionarios se reúnen, con la finalidad de estudiar temas de interés mutuo e intercambiar experiencias de funcionamiento, tal como se convino en el inciso D) del punto segundo del Acuerdo Marco de Colaboración entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador, lo que dio pauta al presente trabajo.
Fuentes consultadas
"Acuerdo Marco de Colaboración entre la Suprema-Corte de Justicia de la Nación de los Estados Unidos Mexicanos y la Corte Suprema de Justicia de la República de El Salvador", en Quehacer Judicial, número 3, mayo-junio de 2001, pp. 7 a 10.
Fratti de Vega, Karla María (2001). "Avances y perspectivas de la justicia administrativa y contencioso administrativa en El Salvador", en Revista Con Ciencia Jurídica, número 1, agosto de 2001, pp. 55 a 87:
_, Jurisdicción contencioso administrativa en el Salvador, exposición oral en la sede de la Corte Suprema de Justicia el 7 y el 9 de noviembre de 2001, en el encuentro celebrado con la delegación mexicana en ejecución del Acuerdo Marco respectivo.
República del Salvador (1998). Constitución de la República de El Salvador, San Salvador: Corte Suprema de Justicia.
República del Salvador (2001) Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, San Salvador: Corte Suprema de Justicia.
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Revista de Jurisprudencia Contencioso Administrativa, número 1, abril de 2001: Centro de Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador.
Sentencias impresas en copia simple dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de la República de El Salvador.
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[1] Cursivas del autor.
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