Apuntes sobre la facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia
Revista del Instituto de la Judicatura Federal › Núm. 25, Enero 2008 › Foro
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Resumen
I. La facultad de investigación prevista en el artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución Federal.- II. La importancia del correcto ejercicio de la atribución como medio para disminuir la tensión de la contradicción.- III. Perspectivas sobre el futuro de la facultad de investigación.
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El profesor de la Universidad de Kiel, R. Alexy, señala que la dimensión analítica del Derecho equivale a su consideración sistemática-conceptual. El espectro de este análisis no se constriñe únicamente a los conceptos fundamentales de las categorías jurídicas, sino que también implica la construcción jurídica y la investigación de la estructura del sistema normativo. Alexy, R., Teoría de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, p. 30. 
Vid. Sobre estos lineamientos del control en el constitucionalismo moderno: Aragón, M., Constitución, democracia y control, México, UNAM, 2002, p. 136 y ss.; Covián Andrade, M., La teoría del rombo, México, El Pliego, 2000, p. 114, 127, 240, 259 y 260; Loewenstein, K., Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1976. La interpretación originalista de la Constitución supone que el texto máximo debe interpretarse sin posibilidad de apartarse de lo exactamente previsto en él, puesto que ésa es la intención unívoca y real del Poder Constituyente, con lo que toda ampliación de esa voluntad constituye una distorsión del contenido de las normas iusfundamentales. Para profundizar sobre este tema, conviene consultar las obras: Alonso García, E., La interpretación de la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1984; y De Lora del Toro, P., La interpretación originalista de la Constitución: una aproximación desde la Filosofía del Derecho, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998. Postura que spanersos sectores de la doctrina han calificado como rígida, pues a su juicio esta metodología de interpretación constitucional ignora que la Constitución es un open texture, que tiene la característica principal de elasticidad y apertura como categoría dogmática de Derecho constitucional, y esta propiedad produce que su análisis e interpretación sean extensivos y actualizadores, de modo que en cada momento permitan su realización por los sectores del Estado. Coello Nuño, U., La Constitución abierta como categoría dogmática, Barcelona, J. M. Bosch Editor, 2005, pp. 112 y ss. Véanse las intervenciones de los Ministros que integran el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en las versiones taquigráficas de las sesiones de 19 y 21 de junio de 2007, al discutir la Solicitud del ejercicio de la Facultad de Investigación 1/2007 (Caso Oaxaca). “Artículo 102. B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo período. El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución. El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas”. Prieto Sanchís, L., Justicia constitucional y derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2003, p. 148. Vid. Sobre este aspecto, es conveniente consultar las aportaciones de L. Ferrajoli. Sostiene que la protección de los derechos fundamentales es una tarea estatal de máxima importancia, en razón de que estructuralmente poseen una universalidad que protege a todos los seres humanos en cuanto dotados del estatus de personas, por lo que no pueden ser afectados por las autoridades del Estado que han sido constituidas para servir a los ciudadanos. Ferrajoli, L., Derechos y garantías: La ley del más débil, 2ª ed, Madrid, Trotta, 2001, pp. 37 y ss; y Ferrajoli, L., Garantismo: Una discusión sobre Derecho y Democracia, Madrid, Trotta, 2006, pp. 23 y ss. Alexy, R., “Derechos fundamentales y Estado constitucional democrático”, en M. Carbonell (comp.), Neoconstitucionalismo(s), Madrid, Trotta, 2003, pp. 34 y ss. Este criterio puede ser identificado en la tesis del Tribunal Pleno P. LXXXVI/96, que aparece publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, junio de 1996, página 459, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente: “GARANTÍAS INspanIDUA-LES. CONCEPTO DE VIOLACIÓN GRAVE DE ELLAS PARA LOS EFECTOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. Las violaciones graves de garantías a que se refiere dicho artículo, son hechos generalizados consecuentes a un ‘estado de cosas’, acaecidos en una entidad o región determinados, y su averiguación tiene lugar cuando ocurren acontecimientos que debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades constituidas con estricto apego al principio de legalidad, esos acontecimientos no se logran controlar por la actitud de la propia autoridad, produciéndose, en consecuencia, violaciones a los derechos fundamentales de los inspaniduos. Por ende, la grave violación de garantías inspaniduales se actualiza cuando la sociedad no se encuentra en seguridad material, social, política o jurídica, a consecuencia de que: a) Las propias autoridades que deben proteger a la población que gobiernan, son las que producen o propician los actos violentos, pretendiendo en tal forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aquéllos sean violatorios de los derechos de las personas y de las instituciones. b) Que frente a un desorden generalizado las autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para encauzar las relaciones pacíficas de la comunidad, o bien que sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las garantías inspaniduales”. “Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías inspaniduales.” Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo I, México, 1917, p. 267. La figura del accountability ha sido desarrollada, principalmente, por el profesor Guillermo O’Donnell, quien señala que dicho medio de control de responsabilidad opera mediante la existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso acusaciones por responsabilidad (impeachment), en relación con actos u omisiones de otros agentes o instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos. O’Donnell, G., “Horizontal Accountability and New Polyarchies”, The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Londres, Andreas Schedler-Boulder, 1999, pp. 29-52. Esa es la finalidad de la accountability como medio de control político. O´Donnell, G., “Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”, Revista Española de Ciencia Política, núm. 11, octubre de 2004, pp. 11-31. Sobre este tema, una buena parte de la doctrina ha señalado que estos principios son inclusive supraconstitucionales y obligan hasta al Poder Constituyente. Véase la obra del profesor francés M. Troper: Ensayos de teoría constitucional, México, Fontamara, 2004, pp. 77-103. En ese sentido se ha expresado el profesor Wood, señalando que de acuerdo con la tradición republicana, el hombre era por naturaleza un ser político, un ciudadano que alcanzó su más grande realización moral participando en una república auto-gobernante, por lo que la libertad era lograda cuando los ciudadanos eran virtuosos, esto es, dispuestos a sacrificar sus intereses privados en pos de la comunidad. La virtud pública era el sacrificio de los deseos e intereses privados por el interés público. Wood, S., “Democracy and the American Revolution”, en J. Dunn (comp.), Democracy. The Unfinished Journey. 508 BC to AD 1993, Oxford, Oxford University Press, 1992, pp. 91-106. Este aspecto es el que la doctrina denomina el argumento del “costo de los derechos” y su dependencia del proceso político. Sobre este tópico, véase: Holmes, S. y Sunstein, C., The cost of rights. Why liberty depends on taxes, Nueva York, W. W. Norton, 1999. El profesor K. Loewenstein ha dicho con razón que la cratología como ciencia permite observar, conocer, explicar y valorar al poder político, que no es más que la lucha por ejercer dominio y control sobre los demás. Loewenstein, K., Teoría de la Constitución..., p. 23 y ss. Sobre el principio de spanisión de poderes, consúltese: Montesquieu, Del espíritu de las leyes, 2ª ed, Barcelona, Orbis, 1985, capítulo VI, libro XI. Con relación a este tópico, en los discursos XLVII y LI de J. Madison, se puede observar la preocupación del político americano al pensar que no siempre gobernarían virtuosos, por lo cual, estimó que sería extremadamente imprudente diseñar instituciones políticas ignorando que los seres humanos son proclives a abusar del poder que esas instituciones les confieren. De ahí, derivaron spanersas preocupaciones de que el modelo de control diseñado en la época no impedía que una confabulación entre los poderes relevantes pudiera arrasar con los derechos de los sujetos. Hamilton, A., Madison, J., y Jay, J., El federalista, 2ª ed., México, Fondo de Cultura Económica, 2001, pp. 204-226. Ibídem, Discurso XLVIII, p. 210. Rawls, J., Political Liberalism, Nueva York, Columbia University Press, 1993. Rawls, J., Teoría de la Justicia, 2ª ed, México, Fondo de Cultura Económica, 2002, pp. 115 y ss. Bobbio, N., El tiempo de los derechos, Madrid, Sistema, 1991, p. 64. Krygier, M., “Virtuous Circles: Antipodean Reflections on Power, Institutions, and Civil Society”, East European Politics and Society, número 1, 1997, pp. 36-88. Preuss, U. “The Political Meaning of Constitutionalism” en R. Bellamy, (comp.), Constitutionalism, Democracy and Sovereignty: American and European Perspectives, Avebury, 1996, pp. 11-27. El exponente más destacado del decisionismo fue el profesor C. Schmitt, quien en su crítica al liberalismo proyectó un pensamiento opuesto a la juridicidad y una concepción de la política basada en el ideal de la discusión racional; para el profesor alemán, en circunstancias críticas la realización del Derecho depende de una decisión política vacía de contenido normativo. A fin de profundizar sobre el tema, véanse las siguientes obras del profesor Schmitt: La defensa de la Constitución, 2ª ed, Madrid, Tecnos, 1998; y Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1983. “Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen”. Hesse, K., “Constitución y Derecho constitucional”, en Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde y otros, Manual de Derecho constitucional, Barcelona, Marcial Pons, 2001, p. 11. Fix-Zamudio, H., Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, México, Porrúa, 2005, p. 252. Locke, J., Segundo tratado sobre el gobierno civil, Madrid, Alianza, 1990, p. 36. Hobbes, T., Leviatán o la materia, forma y poder de una República, eclesiástica y civil, México, Fondo de Cultura Económica, 1940, p. 141. Kelsen, H., Teoría general del Estado, México, UNAM, 2004, pp. 21 y ss. Bobbio, N., Estado, gobierno y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 2002, pp. 117 y ss. Rousseau, J. J., El contrato social o principios de Derecho político, México, Porrúa, 2002, p. 21. Sartori, G., Elementos de teoría política, Madrid, Alianza, 2002, pp. 37 y ss. Recaséns Siches, L., Filosofía del Derecho, México, Porrúa, 1986, p. 209. Al respecto, el profesor Bobbio señala que en el Estado moderno opera una gran dicotomía público/privado, que son dos procesos paralelos e indisolubles, ya que actualmente la sociedad civil está constituida por grupos organizados cada vez más fuertes; por consiguiente, las relaciones cada vez son atravesadas por conflictos de grupo que continuamente se renuevan, frente a los cuales el Estado, como conjunto de órganos de decisión, desempeña la función de mediador y de garante más que de detentador del poder del imperio, de acuerdo con la imagen clásica de la soberanía. Bobbio, N., Estado, gobierno y sociedad…, pp. 31 y ss. Aristóteles opina que la felicidad es el fin supremo del hombre, la cual debe buscarse en todos los actos de la vida. El estagirita señala que la felicidad no tiene que ver con honores o gloria pública, tampoco con enriquecerse o con vivir buscando frenéticamente los placeres; para él, la felicidad es un bien superior enmarcado por la virtud. Aristóteles, Ética, Madrid, Diana, 2001, pp. 16 y ss. El profesor L. Ferrajoli apunta que en el constitucionalismo actual, ya no solamente es importante determinar quién toma las decisiones, sino cómo las toma, en función de que en todo el sistema jurídico opera una sustantividad normativa que dimana directamente de la Constitución. Ferrajoli. L., Derechos y garantías. La ley del más débil…, pp. 37 y ss. Loewenstein, K., Teoría de la Constitución…, p. 217. Ibídem, pp. 218 y ss. Kriele, M., Introducción a la teoría del Estado, Buenos Aires, De Palma, 1980, p. 70. En relación con este interesante aspecto, H. Kelsen señala que la doctrina de la justificación del Estado debe partir de una concepción de la política como ética y no sólo como técnica para la realización de finalidades a través de medios adecuados. El profesor vienés estima que la justificación del Estado debe partir necesariamente de una política que es parte constitutiva de la Ética, esto es, como uno de los conocimientos morales que señalan finalidades objetivas de la conducta humana, es decir, que estatuyen como debidos ciertos contenidos. Esos contenidos en el Estado constitucional y democrático de Derecho no son otros que los valores políticos y los principios jurídico-constitucionales supremos que salvaguardan la postura del hombre con un fin en sí mismo y no como medio para otros fines. Kelsen, H., Teoría general del Estado…, pp. 35 y ss. Zagrebelsky, G., ¿Derecho procesal constitucional? y otros ensayos de justicia constitucional, Querétaro, Fundap, 2004, pp. 59 y ss. Para entender esta afirmación, es indispensable tener en cuenta los temas que subyacen a la facultad de investigación. Véanse, por ejemplo, los hechos materia del ejercicio de la atribución constitucional que derivaron de la ejecución de una orden de aprehensión girada por una juez en materia de defensa social en el estado de Puebla, para detener a una periodista, por la posible comisión de algunos delitos derivados del contenido de la publicación de un libro, en el que la periodista denunció la existencia de una red de pederastia y pornografía infantil, así como la posible complicidad gubernamental; lo que en su momento generó que los personajes citados en la obra presentaran una querella que condujo a la aprehensión de la periodista. En abono a los hechos anteriores, los medios de comunicación dieron cuenta de la grabación de supuestas conversaciones telefónicas sostenidas por alguno de los personajes aludidos en el libro y el gobernador constitucional del estado de Puebla, que aparentemente apuntaban hacia una posible confabulación desde los órganos del poder de dicho estado, incluido el Ejecutivo local, así como otros vinculados con la procuración y la administración de justicia, para que, independientemente de la obtención del encarcelamiento y sujeción a proceso penal, se impusiera una suerte de sanción fáctica a la mencionada periodista por la denuncia formulada en su libro. La investigación que llevó a cabo la comisión integrada por aprobación del Tribunal Pleno, concluyó, entre otros aspectos, con elementos tan graves como que sí existió concierto de autoridades de los estados de Puebla y de Quintana Roo para violar derechos fundamentales de la periodista, violando además los principios democráticos de federalismo y spanisión de poderes, en especial, el principio de independencia judicial y que sí existe violación reiterada y sistemática de derechos fundamentales en perjuicio de menores de edad. Desde nuestro punto de vista, la materia o el objeto sobre la que se vuelca el medio de control respectivo proyecta, en la mayoría de los casos, una situación de extrema gravedad. En el caso concreto, al menos al tenor del informe rendido por la comisión conformada para investigar los hechos respectivos, la trasgresión al régimen político-constitucional del Estado mexicano ocurrió, en tanto que concurrieron spanersas actuaciones de las autoridades de los estados de Puebla y Quintana Roo, que sobrepasaron los límites constitucionales y violentaron derechos fundamentales. Ante un escenario como éste, la labor de la Corte es sumamente delicada, puesto que debe hacer frente a esa trasgresión, a fin de que los órganos del Estado competentes, mediante el ejercicio de sus distintas atribuciones, restablezcan esos límites y, eventualmente, sancionen a sus autores, lo cual evidencia una tipología de protección de los principios y derechos fundamentales eminentemente política y, consecuentemente, muy costosa para la Corte. I. La facultad de investigación prevista en el artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución Federal
II. La importancia del correcto ejercicio de la atribución como medio para disminuir la tensión de la contradicción
III. Perspectivas sobre el futuro de la facultad de investigación
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I. La facultad de investigación prevista en el artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución Federal
Mucho se ha debatido en los últimos meses sobre la facultad de investigación que el Poder Constituyente de 1917 confirió a la Suprema Corte de Justicia en el artículo 97, segundo párrafo, de la Norma Fundamental, al grado que se ha pretendido que este tema forme parte de la reforma integral no sólo del Poder Judicial de la Federación, sino también de la del Estado. Son muchas las opiniones que propugnan por eliminarla en el mejor de los casos, o bien regularla debidamente a través de la emisión de una ley.
La discusión ha tomado, desde mi óptica, vertientes poco ortodoxas, pues igual se han puesto sobre la mesa consideraciones jurídicas que políticas y hasta sociológicas; por lo cual, estimo que para acercarse al tema de una manera eficiente y debatirlo con mayor rigor científico, es necesario, en primer término, establecer una metodología que tome como punto de partida el
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estudio analítico de la figura constitucional que corresponde a esa facultad.[1]En lo que sigue, trataré de desentrañar su naturaleza jurídica, ya que solamente conociendo tal aspecto es posible, a mi entender, establecer cuáles son los parámetros certeros para su ejercicio.
Con este propósito, estimo conveniente desarrollar ese análisis, a partir de la siguiente trama metodológica:
1. En primer lugar, partiendo de un análisis del artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establecer si la facultad de investigación es o no un medio de control constitucional.
2. En segundo término, una vez determinado si es o no un medio de control constitucional, verificar si es de naturaleza jurisdiccional o política, a fin de establecer cómo operan en esencia los siguientes elementos:[2]
a. Si el control que se ejerce a través de la facultad relativa está conformado por un parámetro preexistente y no disponible para la Suprema Corte de Justicia —control objetivo jurisdiccional—, o bien, por el contrario, no existe canon fijo y predeterminado de valoración, ya que ésta descansa en la libre apreciación realizada por el órgano controlante, esto es, el parámetro es de composición eventual y plenamente disponible —control subjetivo político—.
b. Si al ejercer la facultad de investigación, la valoración del objeto de control que emprende la Corte está basada en razones jurídicas sometidas a reglas de verificación o si, en sentido inverso, la valoración atiende a razones y comportamientos políticos de oportunidad; y,
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c. Si el ejercicio de esa facultad está investida de un carácter necesario, en cuanto que la Corte ha de ejercer sin excusa alguna el control cuando le es solicitado, siendo el resultado de ese ejercicio una sanción que constituye una consecuencia jurídica de la constatación efectuada a través del control o si, por el contrario, es una atribución de carácter voluntario, en tanto que el órgano controlador es libre para ejercer o no el control y, de ejercerse, el resultado negativo de valoración no implica, necesariamente, la imposición de una sanción.
1. En cuanto al primer aspecto, me parece que la claridad de la disposición constitucional señalada no genera mayor problema para llegar a la convicción de que estamos en presencia de una atribución constitucional que se otorga a la Corte para que, por virtud del informe que elabora a partir de la investigación que lleva adelante, ponga de manifiesto en el orden político constitucional la existencia de hechos constitutivos de violaciones a los derechos fundamentales; esto busca provocar que los diversos entes del Estado tomen medidas para reparar, en lo posible, el estado generalizado de inconstitucionalidad.
Si analizáramos e interpretáramos la facultad de investigación a partir de un modelo hermenéutico originalista[3] y literal,[4] podríamos alcanzar la conclusión de que su finalidad, únicamente, reside en que la Suprema
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Corte de Justicia averigüe cualquier hecho o hechos que violenten los derechos fundamentales.[5]
A mi juicio, si ésa es la conclusión a la que arribamos, podemos estimar no sólo que la facultad de investigación es inocua, sino también que lo es el juicio de amparo, ya que frente a estas dos instituciones de protección de los derechos fundamentales, encontramos un sistema posterior y especializado de protección de los derechos humanos consagrado en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal;[6] sin embargo, respetuosamente para quienes sostienen este criterio, me parece que dicha postura es dudosa desde una perspectiva constitucional, porque en un sistema de control neoconstitucional, cada uno de los medios de control que dicho sistema establece tiene naturaleza distinta y está encaminado a lograr la reivindicación de tales de-
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rechos a través de diversos efectos. Por tanto, desde una perspectiva de supremacía constitucional, lejos de oponerse entre sí, los medios de control se complementan recíprocamente, de modo que lo que no sea controlado por uno lo sea por los otros.[7]
En este sentido, una primera peculiaridad que podemos encontrar a la facultad de investigación es que el propio artículo 97, segundo párrafo, de la Carta Magna establece que la investigación que realiza la Corte debe hacerse respecto de hechos que constituyan “violación grave” a los derechos fundamentales.
La expresión “violación grave” no es muy clarificadora, ya que partiendo de una concepción neoconstitucionalista de protección a los derechos fundamentales,[8] que establece que éstos proyecten un máximo rango en el ordenamiento jurídico, una máxima fuerza jurídica, una máxima importancia en cuanto al objeto que significan y un máximo grado de indeterminación, cualquier violación que se les propine debe ser estimada grave.[9]
En realidad, considero que cuando nos encontramos ante la expresión “violación grave”, el Poder Constituyente quiso establecer que la facultad de investigación no tiene solamente la finalidad de dejar patente que determinados hechos han violado derechos fundamentales —que, como lo expuse en el párrafo anterior, en todos los casos, soslayarlos debe estimarse grave—, sino que la expresión en sí misma cualifica o encuadra a determinados hechos atentatorios de garantías individuales, y no a todos; es decir, no toda violación de derechos fundamentales puede ser objeto de control de esta atribución inductiva o de investigación.
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La propia Suprema Corte, en el denominado caso Aguas Blancas, deter- minó que la violación grave de garantías individuales sucede cuando las autoridades del Estado, que deben proteger a la población que gobiernan, son las que producen o propician el estado generalizado de inconstitucionalidad; que frente a un desorden generalizado las autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para encauzar las relaciones pacíficas de la comunidad, o bien que sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las garantías individuales.[10]
Entonces, cuando acudimos al término de “violación grave” a las garantías individuales, que dispone el artículo 97, segundo párrafo, de la Norma Fundamental, no estamos en presencia de averiguar un hecho que derivado del ejercicio de las funciones cotidianas de los servidores públicos que conforman a los órganos de los Poderes del Estado —sean federales, estatales o municipales— haya violado los derechos fundamentales por incurrir en alguna irregularidad involuntaria —esa es, a mi entender, la hipótesis que consagra el artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal[11]—. Todo lo contrario, estimo que la “violación grave” se refiere a hechos en los que tal
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violación es perpetrada por la autoridad estatal mediante un concierto, sea con otras autoridades o con particulares, tanto por acciones o actos, como por omisiones deliberadas.
De esta forma, es posible apuntar que la facultad de investigación introducida en el Proyecto de Constitución que don Venustiano Carranza presentó al Congreso Constituyente de Querétaro, el 1 de diciembre de 1916, tiende a poner de manifiesto no solamente la existencia de hechos violatorios de garantías individuales, sino, principalmente, que son las propias autoridades las que han desplegado conductas, o bien han incurrido en omisiones tendentes a violentar los derechos fundamentales, siendo en esa actitud deliberada en la que radica la calificación de “grave” a la que la Carta Magna se refiere.[12]
Efectivamente, visualizo a la facultad de investigación como una atribución por virtud de la cual se pueda efectuar un control de la actuación política irregular e intencional de los servidores públicos que redunda en una violación a los derechos fundamentales, situación que es de una enorme gravedad, según explicaré más adelante.
La facultad de investigación es un medio de control de responsabilidad política de los funcionarios públicos —es un tipo de accountability[13]— por virtud del cual se pretende reparar la actuación irregular intencional de los servidores públicos que propicia violación a los derechos fundamentales, ante la extrema debilidad de rendición de cuentas y la consecuente impunidad de dichos actos.
De esta forma, la facultad de investigación pretende poner al descubierto la trasgresión al orden político-constitucional por parte de la autoridad o autoridades que han actuado en contra de los principios constitucionales de
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soberanía, representatividad, democracia, división de poderes, estructura política del Estado y supremacía de la Constitución, entre otros.[14]
La facultad de investigación debe concebirse a partir de una red de instituciones que interactúan y que, por ende, están en una relación de control mutuo; no cualquier tipo de interacción, sino sólo el de aquellas que son emprendidas por una institución estatal con el propósito explícito de prevenir, cancelar o reparar acciones —o eventualmente inacciones— de otra institución o agente estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los supuestos de trasgresión como de corrupción.
Según entendemos, la facultad de investigación consagrada en el artículo 97, párrafo segundo, de la Norma Fundamental es un medio de control de responsabilidad política de los funcionarios públicos que delimita un tipo específico de interacción entre instituciones estatales democráticas, más estrecho que el conjunto de controles e intercambios entre ellas. Su finalidad es controlar la actuación de los funcionarios que violentan los principios constitucionales aludidos en el núcleo de este ensayo y, en consecuencia, vulneran abiertamente los derechos fundamentales que, si bien actualmente son reconocidos por el Estado y deben ser protegidos debido a que son superiores a la esfera pública,[15] su eficacia depende de que no se fracture el contrato social a través de actos anticonstitucionales de los servidores públicos, cuya tarea primordial es su salvaguarda y fomento, porque constituye la reciprocidad política a la renuncia que hace el hombre de vivir en un estado natural no convencional.[16]
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La protección efectiva de los derechos fundamentales exige la construcción de un poder político responsable que actúe con respeto pleno a las disposiciones constitucionales y el que, además, establezca y respete un sistema de tribunales e instituciones auxiliares para dirimir conflictos respecto de estos derechos.[17]
La facultad de investigación como control de la responsabilidad política obedece a una lógica o preocupación del Poder Constituyente, que parte de la desconfianza en el indebido ejercicio del poder, especialmente del poder que puede movilizar una coerción abrumadora sobre los ciudadanos.[18]
Esta facultad es diferente a los controles diseñados a partir del principio de división de poderes, los cuales están basados en la idea de dividir y, en la medida de lo posible, balancear las decisiones colectivamente vinculantes y respaldadas con la supremacía de la coerción.[19]
En ciertos países —el ejemplo más claro es Estados Unidos de América—, los miembros de los poderes constituyentes han previsto que además de contar con los contrapesos de la distribución de competencias, es necesario prever medios auxiliares para fiscalizar la actuación política de los funcionarios del Estado, porque la sola separación de poderes no es suficiente garantía, siendo necesario establecer una interpenetración parcial de poderes relativamente autónomos y equilibrados.[20]
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En este marco, la facultad de investigación o control inductivo tiene lógica en el sistema constitucional mexicano como una barrera más que pretende poner de relieve la irresponsabilidad política de servidores públicos que en un desempeño irregular y deliberado soslayan que existen principios constitucionales y derechos fundamentales que ningún poder político puede ignorar o anular. En efecto, esos principios y derechos son superiores y anteriores a aquel poder, con lo cual, esta atribución tiene el propósito de proteger los principios políticos fundamentales del Estado, así como a los derechos de los ciudadanos, de los embates que les pueden propinar los funcionarios estatales. Este medio de control cobra especial relevancia en un Estado con un déficit democrático, como el mexicano, en el que a pesar de su consagración en la Constitución, estos principios iusfundamentales, en ocasiones, no son más que barreras de pergamino si las autoridades competentes no tienen un firme compromiso de protegerlos.[21]
Mediante la facultad de investigación se pueden salvaguardar, de un lado, los principios políticos fundamentales del Estado, como la soberanía, la representatividad, la democracia, la división de poderes, la estructura política y la supremacía de la Constitución; y, de otro, los derechos de los ciudadanos, incluyendo la prerrogativa de participar en los procesos que conducen al acceso a roles gubernamentales, labor esta última de enorme trascendencia, habida cuenta que la razonable efectividad de esos derechos es condición necesaria para la existencia del poder político democrático y de su autoridad para gobernar.[22]
Con base en este análisis, entiendo que por virtud de la facultad de investigación o control inductivo, la Corte está en posibilidad de verificar que el ejercicio del poder esté guiado por la restricción de no infringir los principios políticos que configuran al Estado mismo; por el irrestricto respeto de los derechos fundamentales y, aún más, incluso, por fomentar su difusión y goce.[23]
El mantenimiento de los principios políticos esenciales y el respeto de los derechos fundamentales requiere de bastante más que disposiciones que los consagren; por ende, la tarea relevante consiste en determinar cuál
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es el modo más seguro para garantizarlos e impedir que, a pesar de declaraciones, sean continuamente violados.[24]
Para ello, se requiere también de la efectividad del sistema jurídico, es decir, de una red de normas constitucionales y legales, así como de instituciones jurídicamente autorizadas para preservar tales aspectos, dado que en un Estado constitucional y democrático de Derecho, es inaceptable solapar la actuación de funcionarios que pretenden ser legibus solutus.[25]
En un Estado democrático actual es intolerable que los gobernantes pretendan actuar por encima de los mandatos constitucionales y eludir someterse a las obligaciones que dimanan del ordenamiento jurídico. La fuerza vinculante de la Norma Fundamental es esencial; por ende, sólo si el vínculo entre gobernantes y gobernados obliga al gobernante y si no puede ser revocado unilateralmente por éste, es posible crear una estructura institucional confiable de gobierno en la que los gobernados son reconocidos como la fuente última de la autoridad política, porque, de lo contrario, subsistiría el riesgo de que los que ocupan posiciones de poder estatal puedan anular esos derechos, provocando la desconfianza en los destinatarios del poder.[26]
2. Las ideas anteriores ponen de manifiesto la importancia que cobra la facultad prevista en el segundo párrafo del artículo 97 de la Carta Magna, pues constituye un medio de control de la responsabilidad política de los servidores públicos que opera como una barrera institucional contra una excesiva decisividad del poder político.[27]
Por medio de la facultad de investigación, la Suprema Corte puede poner de relieve que los más poderosos del Estado han actuado fuera de los
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lineamientos constitucionales, provocando un resquebrajamiento en la estructura estatal, con la consecuente violación a los derechos fundamentales de uno o varios individuos.
El resultado de la investigación no constituye —como en el juicio de amparo, la acción de inconstitucionalidad o la controversia constitucional— un efecto de contrapeso derivado de un control mutuo entre los Poderes del Estado, sino que su impacto político reconduce el flujo de poder y auto- ridad en el gobierno. En efecto, por una parte, deja claro que siendo las autoridades las primeras obligadas a acatar los principios constitucionales que han jurado guardar y hacer guardar,[28] son las que llevan a cabo conductas u omiten otras de manera irregular y deliberada, obedeciendo a intereses que son contrarios a la Norma Fundamental, propiciando una violación a derechos fundamentales de los ciudadanos; por otra parte, ese resultado debe impulsar a los órganos del Estado competentes a que desplieguen todas las actuaciones necesarias dentro del marco de sus atribuciones, a fin de lograr la construcción de un Estado en el que los poderes previamente limitados no abusen de su posición, sino que actúen democráticamente para asegurar con ello el mantenimiento de su virtualidad y eficacia en el proceso político reglado.[29]
Contando con los elementos descritos, es posible señalar que el control que se ejerce a través de la facultad relativa tiene las siguientes características:
a. no viene dado por un canon fijo y predeterminado de valoración, sino que en cada caso concreto la Suprema Corte cuenta con una libre apreciación para valorar los hechos anticonstitucionales, esto es, el parámetro es de composición eventual y plenamente disponible;
b. la Suprema Corte lleva a cabo una valoración que no está basada en razones jurídicas sometidas a reglas de verificación, sino que la valoración atiende a razones y comportamientos políticos de los sujetos presuntamente responsables de las conductas u omisiones irregulares y deliberadas; y
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c. no observamos que dicha atribución esté investida de un carácter necesario, en tanto que, por un lado, la Corte puede decidir si la ejerce o no y, por otro, el resultado negativo de valoración en el ejercicio de la atribución no implica la imposición de una sanción de parte de la Suprema Corte.
Los elementos expuestos son reveladores de que la facultad de investigación que consagra el artículo 97, segundo párrafo, de la Constitución General de la República es un medio de control de la responsabilidad política de los servidores públicos que, ya sea actuando u omitiendo hacerlo, violentan gravemente los principios de configuración política del Estado y, como consecuencia de ello, derechos fundamentales de los ciudadanos.
Este medio de control —facultad de investigación— se sigue como un procedimiento de averiguación sobre violaciones eminentemente constitucionales, pero no así sobre cuestiones de simple legalidad —en ese sentido no es un procedimiento penal ni administrativo—, cuyo esclarecimiento, tratándose de los delitos —materia penal—, corresponde al Ministerio Público y, en cuanto a las infracciones o irregularidades administrativas —materia administrativa—, corresponde a las contralorías —Secretaría de la Función Pública en el ámbito federal—.[30]
II. La importancia del correcto ejercicio de la atribución como medio para disminuir la tensión de la contradicción
El correcto ejercicio de la facultad de investigación produce, hasta donde entiendo, una importante disminución en la tensión de la contradicción que opera en la organización política estatal.
Como miembro de un Estado, el ciudadano se encuentra en una constante contradicción. Por una parte, añora el estado de libertad natural, existente antes de la creación del Estado, que le otorgaba la posibilidad de decidir sobre sus acciones y disponer sobre sus bienes y persona como mejor lo juzgara conveniente, pero, por otra, también desea la provisión de ciertos
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bienes públicos y la solución de diversos problemas de acción colectiva que por sí mismo no podría resolver.[31]
Por ello, la causa final de que los hombres que nacen naturalmente libres se auto-impongan restricciones, cediendo un margen importante de ese estado de libertad natural, es que la persona creada por ficción cuide de su conservación y le permita una vida armónica, esto es, que con el uso de la fuerza y medios de todos los miembros de la colectividad se pueda asegurar la paz y defensa común ante los peligros internos y externos.[32]
Esta expectativa exige que exista una autoridad capaz de tomar decisiones que sean efectivas, así como colectivamente vinculantes, las cuales se llevan a cabo en nombre de los miembros de la organización y se aplican a todos, prima facie, con independencia de su opinión[33].
Ahora bien, esa renuncia de libertad natural del hombre no implica que la autoridad del Estado se pueda ejercer abusivamente, sino que como ese ente es una ficción creada para servir a los ciudadanos, éstos pueden discrepar y levantar su voz contra el ejercicio arbitrario del poder político, sobre todo, teniendo en cuenta que los órganos estatales están conformados por individuos que tienen autoridad para tomar decisiones colectivamente vinculantes respaldadas con la supremacía en el control de los medios de coerción, pero ello no equivale a que no deban cuidar en todo momento la legitimidad estatal.[34]
Ésta es, rigurosamente, una contradicción que aparece entre el deseo de vivir fuera de un estado de naturaleza originario, bajo mecanismos políticos que proveen bienes públicos básicos y soluciones colectivas, y el temor de los peligros que acechan detrás del gran poder que debe ser constituido si tales bienes y soluciones han de ser provistos, esto es, de la distorsión del contrato social, que deja de considerar que las personas privadas que componen al Estado tienen una vida y una libertad naturalmente independiente de aquél.[35]
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Así, nos encontramos ante una tensión indisoluble entre dos deseos igualmente racionales: uno, que aquellos que tomen las decisiones colectivamente vinculantes lo hagan con efectividad; y, otro, que lo hagan con estricto apego al marco jurídico, así como que existan suficientes controles sobre los decisores para proteger al ciudadano de consecuencias que pueden ser seriamente nocivas. El deseo simultáneo de alta decisividad y efectivo control es tan racional como contradictorio.[36]
En medio de esta contradicción, importa destacar que en el constitucionalismo moderno cobra una especial relevancia la concepción kantiana del hombre como un auto fin o un fin en sí mismo y no como medio para alcanzar otros fines, lo cual ha conducido a establecer límites al ejercicio del poder estatal, a partir de una concepción filosófico–jurídica de los derechos fundamentales, que refleja nítidamente que el Estado se funda por y para beneficio de los hombres que en él habitan.[37]
De esta suerte, para que el hombre esté en aptitud de tener la libertad e independencia que lo caracterizan como ser de naturaleza, velando por que exista un equilibrio entre ese ámbito personalísimo de desarrollo, de un lado, y la vida dentro de una sociedad sujeta a auto-restricciones o refrenamientos, de otro,[38] es necesario que el Estado asegure que el hombre podrá contar con condiciones mínimas indispensables para poder elegir y realizar sus propios fines y anhelos, desenvolviendo su personalidad y buscando alcanzar su felicidad.[39]
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Ese aseguramiento tiene el objetivo primordial de reconocimiento —garantías primarias— y protección —garantías secundarias— de los derechos fundamentales, tales como la vida y la libertad de los ciudadanos, entre muchos otros. La protección de tales derechos se lleva a cabo a través de un sistema de control cuya implementación y operación en el sistema jurídico es la ley del más débil, esto es, el reflejo de la situación que guarda un ciudadano frente al poder del Estado y la importancia de asegurar el desenvolvimiento de la personalidad humana y, con ello, la preservación de su dignidad.[40]
El grado de eficacia del sistema de control constitucional de la responsabilidad política de los servidores públicos que violentan derechos fundamentales a través de la facultad de investigación que tiene la Corte es reflejo directo de qué tanta fuerza vinculante proyecta la Constitución al resto del sistema jurídico-político. En caso de ser efectiva, esa fuerza vinculante la proyecta como una Constitución normativa, es decir, como un ordenamiento que no solamente ha sido implantado en un Estado, sino que es vivido en el mundo de la facticidad o de la normalidad por detentadores y destinatarios del poder, porque, como agudamente lo visualizó K. Loewenstein, una Constitución es lo que los detentadores y destinatarios del poder hacen de ella en la práctica.[41]
De lo contrario, si ese sistema de protección no es efectivo y eficaz, la fuerza vinculante es escasa y, por ende, estamos en presencia de una Constitución nominal o, en el peor de los casos, ante una Constitución semántica, en las que las dinámicas políticas, sociales y económicas no se adaptan a las disposiciones constitucionales; en tales hipótesis, sabemos que un Estado tiene Constitución solamente porque ésta se denomina de esa manera.[42]
El aseguramiento y la garantía de protección de los principios políticos configuradores del Estado y de los derechos fundamentales justifican, en gran medida, la vida y supervivencia del Estado; si éste no es capaz de mantener un orden que propicie la seguridad particular y el libre desarrollo de los ciudadanos, no encuentro qué otro elemento cuenta con la entidad suficiente
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para que el ser humano, que ha nacido libre y que puede tener pleno dominio sobre sus posesiones y persona, se imponga a sí mismo restricciones y renuncie a un ámbito amplísimo de desarrollo natural.
La existencia del Estado mismo solamente se justifica en la medida en que operen las condiciones de legitimidad de la soberanía, las cuales políticamente indican que el ente soberano no puede existir sin la aceptación de los ciudadanos que lo componen, porque, de revertir sus fines y tiranizar el poder, el propio ente estatal destapa un desarrollo fáctico que puede desembocar en la rebelión y la guerra; por ello, es un error grave considerar que, soberanamente, el poder político conduce al extremo de que los ciudadanos deben estar dispuestos a renunciar a la seguridad jurídica, a sus libertades y derechos y a la participación en el proceso político, dando paso a que las autoridades, a las que corresponde velar por tales principios, los violenten impunemente para privilegiar intereses eminentemente contrarios a los valores políticos y a los principios constitucionales consagrados en la Norma Fundamental.[43]
En el Estado democrático y constitucional de Derecho actual, no pueden soslayarse instituciones como la supremacía constitucional, la limitación constitucional al poder estatal, la máxima relevancia de la configuración política del Estado, la irrestringibilidad ilegítima de los derechos fundamentales, la distribución de competencias, las elecciones democráticas, etcétera. Éstas son expresión de las necesidades básicas y garantías mínimas con que debe contar el ciudadano, pues únicamente de esta manera se entiende la justificación del Estado como construcción de una Teoría del Estado como política ética.[44]
Con apoyo en estas ideas considero que el correcto y decidido ejercicio de la facultad de investigación evita que se genere una grave agudización en
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la tensión de la contradicción referida en este ensayo; por el contrario, el debilitamiento en su ejercicio aumenta la contradicción en la organización político-social, ya que esa actitud omite controlar en toda su dimensión los actos irregulares que atentan flagrantemente contra la Constitución.
Asimismo, admitiendo estas ideas, resulta evidente que el ejercicio incorrecto o no decidido de esta atribución para controlar sucesos de anticonstitucionalidad generalizada y, por ende, impunes tiende a propiciar que la sociedad se cuestione cuál es la legitimidad del Estado si son las propias autoridades las que, lejos de proteger a la sociedad, fomentan y llevan a cabo esas conductas contrarias al ordenamiento jurídico-constitucional, quedando además impunes tales acciones.
Para que la facultad de investigación como medio de control de la responsabilidad política de los servidores públicos en la violación de derechos fundamentales funcione efectivamente, no solamente es necesario que la Corte esté constitucionalmente autorizada a actuar, sino que también es condición indispensable que el Tribunal Constitucional esté comprometido con la preservación del régimen político constitucional. Si no es así, las investigaciones únicamente pueden alimentar las críticas de la opinión pública, pero no suelen alcanzar resolución apropiada. En una democracia sólida o que al menos se encuentra en ese proceso, el sistema jurídico se supone que debe ser tal, sistema, uno que “cierra”, en el sentido de que nadie está exento de sus reglas.
III. Perspectivas sobre el futuro de la facultad de investigación
La experiencia en el ejercicio de esta atribución pone de relieve su enorme debilidad en el sistema constitucional mexicano.
Esa debilidad no deriva, hasta donde veo, de la estructura del medio de control, cuyos rasgos, fines y viabilidad han quedado descritos en este ensayo, sino de la presión política de los centros de poder que se esmeran por eliminarlo o tornar ineficaces sus resultados, lo cual desde nuestro punto de vista constituye un serio defecto de nuestra democracia y una grave disminución de su calidad.[45]
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Debido a estas amenazas y a la debilidad que generan, la facultad de investigación como medio de control por la violación a derechos fundamentales sufre varias limitaciones.
La facultad de investigación es un medio de control reactivo de los flujos del poder y, por lo tanto, tiende a ser muy dramática políticamente, por lo que su ejercicio en los términos y condiciones actuales de nuestra democracia puede crear conflictos altamente visibles y costosos entre las más altas instituciones estatales y los diversos grupos que ejercen el poder político. Este conflicto se agudiza más aún, si estimamos que en México opera un régimen presidencialista que involucra poderes —el ejecutivo y legislativo— que comparten legitimidad electoral y un sistema de partidos que no está bien definido sobre el papel de éstos en el tránsito hacia la transparencia demo- crática y el control efectivo de los actos de poder.
Las condiciones democráticas actuales colocan a la facultad de investigación como un instrumento de control demasiado tosco para vigilar los actos de poder que pueden afectar a los agentes políticos.[46]
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Para evitar el alto desgaste político que le supone a la Suprema Corte el ejercicio de la facultad de investigación, en diversos foros se ha propuesto su desaparición, sobre todo, tomando en cuenta que para la protección de los derechos fundamentales ha sido creado el sistema previsto en el artículo 102, apartado B, de la Norma Fundamental, que encuentra apoyo en las denominadas comisiones de los derechos humanos. Asimismo, se ha propuesto la regulación de esta facultad en una ley secundaria.
Las denominadas comisiones de los derechos humanos son agencias de accountability horizontal asignada, encargadas de supervisar, prevenir, disuadir y promover la sanción de acciones u omisiones presuntamente ilegales de otras instituciones estatales que violentan derechos fundamentales. Estas comisiones no fueron creadas para efectuar un control de la responsabilidad política de los servidores públicos, como en el caso de la facultad de investigación que tiene la Suprema Corte, sino para confrontar riesgos más específicos de trasgresión a derechos fundamentales.
En principio, reconozco que las comisiones de derechos humanos tienen varias ventajas respecto de la facultad de investigación que ejerce la Corte, pero únicamente en cuanto a la protección de los derechos fundamentales. Las ventajas que encuentro son su pro-actividad y continuidad en su actividad, por lo que su eficacia para disuadir acciones ilegales de las instituciones esta- tales contra derechos humanos puede ser mayor; de igual manera, su carácter continuo y, al menos en principio, profesionalizado genera que las comisiones puedan desarrollar capacidades que les permiten examinar complejas cues- tiones relacionadas con violaciones a derechos humanos.
Sin embargo, como lo expuse al inicio de este ensayo, la facultad de investigación no solamente está encaminada a poner de manifiesto la violación a derechos humanos, sino a controlar la responsabilidad política irregular y
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deliberada que propició, precisamente, ese atropello de derechos fundamentales. La facultad de investigación no solamente tiende a salvaguardar derechos fundamentales, sino los principios de configuración política del Estado Mexicano, con el consecuente control de la responsabilidad política de los agentes que han violado tales principios.
En ese orden de ideas, el sistema de protección de los derechos humanos previsto en el artículo 102, apartado B, de la Carta Magna no debe ser concebido como un medio de control sustituto de la facultad de investigación que lleva a cabo la Corte; en primer lugar, porque su función está circunscrita a salvaguardar estos derechos, mas no para controlar responsabilidad política, y, en segundo lugar, porque una democracia que funciona adecuadamente encuentra en las funciones asignadas a las comisiones de los derechos humanos un útil complemento y refuerzo de las que realiza el Tribunal Constitucional.
Tampoco sería una solución suficiente para el ejercicio de esta facultad su regulación en ley secundaria, porque la complejidad que representa su implementación no es de estructura procesal, sino de voluntad y aceptación política.
Como un medio de control de la responsabilidad política, la facultad de investigación funcionaría correctamente si en nuestro sistema existieran pocas trasgresiones al marco constitucional y legal, pero actualmente esto no es así, lo cual provoca que cada vez más agentes soliciten la intervención de la Corte, generándose un desgaste político que, dada la estructura del Tribunal Constitucional Mexicano, veo poco posible que pueda resistir.
También funcionaría la facultad de investigación si todos los sectores políticos del Estado Mexicano fueran respetuosos del control político que se realiza por su conducto y actuaran en consecuencia, sancionando a los agentes irresponsables de las frecuentes trasgresiones al marco político-constitucional, lo cual actualmente se visualiza muy complicado, porque tal voluntad no aparece, al menos de momento, al frente de la agenda pública de los grupos de poder político.
La importancia de la facultad de investigación no solamente consiste en las acciones que debe generar al interior del sistema político, sino también de las que disuade. Inversamente, si las responsabilidades son puestas de manifiesto, pero los resultados de las investigaciones son neutralizados por los diversos agentes del poder, la consecuencia no sólo es facilitar trasgresiones
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o corrupción de estos poderes, sino también el descrédito de la Suprema Corte como órgano constitucional del Estado Mexicano, lo que a mi juicio es un costo altísimo para un régimen democrático.
Por tales motivos, considero que las condiciones actuales que imperan en el país proyectan tres escenarios posibles para el futuro de esta atribución:
1. Los actores políticos están conscientes de la importancia y efectos de la facultad de investigación y, por ende, respetan plenamente los resultados que de ella derivan; promueven su ejercicio cuando así es necesario; y eluden realizar presiones políticas para intentar bloquear el control que por su conducto se puede ejercer.
2. Consciente del desgaste político que provoca su ejercicio, debido a su estructura como órgano constitucional frente a la de los otros dos poderes y del peligro que tales elementos constituyen para la estabilidad y el ejercicio independiente de su función, puede suceder que la Suprema Corte sea muy cauta e incluso medrosa al encontrarse ante una solicitud del ejercicio de la facultad de investigación, para evitar el altísimo costo democrático que supone que otros poderes o grupos de poder obstaculicen los resultados de las investigaciones, ya que esto implicaría agravar la tensión de la contradicción política en la que se encuentran los ciudadanos, al contemplar que debido a presiones políticas e intereses contrarios a la Constitución, el Tribunal Constitucional es incapaz de restablecer el orden jurídico del Estado y que los hechos generalizados de inconstitucionalidad quedan impunes.
3. La facultad de investigación es suprimida del texto constitucional.
Cualquiera que sea el escenario que se actualice, es urgente que se llegue a una redefinición del ejercicio de la atribución de investigación. En el estadio en que ahora se encuentra, se corre el riesgo no sólo de que dicho medio de control no cumpla su función en el ordenamiento jurídico, sino que éste provoque una confrontación entre los órganos de poder del Estado, generán- dose un desgaste importante en el sistema político, lo que para una democracia incipiente como la mexicana, me parece, debe ser poco deseable.
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[1] El profesor de la Universidad de Kiel, R. Alexy, señala que la dimensión analítica del Derecho equivale a su consideración sistemática-conceptual. El espectro de este análisis no se constriñe únicamente a los conceptos fundamentales de las categorías jurídicas, sino que también implica la construcción jurídica y la investigación de la estructura del sistema normativo. Alexy, R., Teoría de los derechos fundamentales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002, p. 30.
[2] Vid. Sobre estos lineamientos del control en el constitucionalismo moderno: Aragón, M., Constitución, democracia y control, México, UNAM, 2002, p. 136 y ss.; Covián Andrade, M., La teoría del rombo, México, El Pliego, 2000, p. 114, 127, 240, 259 y 260; Loewenstein, K., Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1976.
[3] La interpretación originalista de la Constitución supone que el texto máximo debe interpretarse sin posibilidad de apartarse de lo exactamente previsto en él, puesto que ésa es la intención unívoca y real del Poder Constituyente, con lo que toda ampliación de esa voluntad constituye una distorsión del contenido de las normas iusfundamentales. Para profundizar sobre este tema, conviene consultar las obras: Alonso García, E., La interpretación de la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1984; y De Lora del Toro, P., La interpretación originalista de la Constitución: una aproximación desde la Filosofía del Derecho, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998.
[4] Postura que diversos sectores de la doctrina han calificado como rígida, pues a su juicio esta metodología de interpretación constitucional ignora que la Constitución es un open texture, que tiene la característica principal de elasticidad y apertura como categoría dogmática de Derecho constitucional, y esta propiedad produce que su análisis e interpretación sean extensivos y actualizadores, de modo que en cada momento permitan su realización por los sectores del Estado. Coello Nuño, U., La Constitución abierta como categoría dogmática, Barcelona, J. M. Bosch Editor, 2005, pp. 112 y ss.
[5] Véanse las intervenciones de los Ministros que integran el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en las versiones taquigráficas de las sesiones de 19 y 21 de junio de 2007, al discutir la Solicitud del ejercicio de la Facultad de Investigación 1/2007 (Caso Oaxaca).
[6] “Artículo 102. B. El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo período. El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución. El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas”.
[7] Prieto Sanchís, L., Justicia constitucional y derechos fundamentales, Madrid, Trotta, 2003, p. 148.
[8] Vid. Sobre este aspecto, es conveniente consultar las aportaciones de L. Ferrajoli. Sostiene que la protección de los derechos fundamentales es una tarea estatal de máxima importancia, en razón de que estructuralmente poseen una universalidad que protege a todos los seres humanos en cuanto dotados del estatus de personas, por lo que no pueden ser afectados por las autoridades del Estado que han sido constituidas para servir a los ciudadanos. Ferrajoli, L., Derechos y garantías: La ley del más débil, 2ª ed, Madrid, Trotta, 2001, pp. 37 y ss; y Ferrajoli, L., Garantismo: Una discusión sobre Derecho y Democracia, Madrid, Trotta, 2006, pp. 23 y ss.
[9] Alexy, R., “Derechos fundamentales y Estado constitucional democrático”, en M. Carbonell (comp.), Neoconstitucionalismo(s), Madrid, Trotta, 2003, pp. 34 y ss.
[10] Este criterio puede ser identificado en la tesis del Tribunal Pleno P. LXXXVI/96, que aparece publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, junio de 1996, página 459, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente: “GARANTÍAS INDIVIDUA-LES. CONCEPTO DE VIOLACIÓN GRAVE DE ELLAS PARA LOS EFECTOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL. Las violaciones graves de garantías a que se refiere dicho artículo, son hechos generalizados consecuentes a un ‘estado de cosas’, acaecidos en una entidad o región determinados, y su averiguación tiene lugar cuando ocurren acontecimientos que debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades constituidas con estricto apego al principio de legalidad, esos acontecimientos no se logran controlar por la actitud de la propia autoridad, produciéndose, en consecuencia, violaciones a los derechos fundamentales de los individuos. Por ende, la grave violación de garantías individuales se actualiza cuando la sociedad no se encuentra en seguridad material, social, política o jurídica, a consecuencia de que: a) Las propias autoridades que deben proteger a la población que gobiernan, son las que producen o propician los actos violentos, pretendiendo en tal forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aquéllos sean violatorios de los derechos de las personas y de las instituciones. b) Que frente a un desorden generalizado las autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para encauzar las relaciones pacíficas de la comunidad, o bien que sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las garantías individuales”.
[11] “Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales.”
[12] Diario de los Debates del Congreso Constituyente, tomo I, México, 1917, p. 267.
[13] La figura del accountability ha sido desarrollada, principalmente, por el profesor Guillermo O’Donnell, quien señala que dicho medio de control de responsabilidad opera mediante la existencia de instituciones estatales que tienen autoridad legal y están tácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso acusaciones por responsabilidad (impeachment), en relación con actos u omisiones de otros agentes o instituciones del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos. O’Donnell, G., “Horizontal Accountability and New Polyarchies”, The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Londres, Andreas Schedler-Boulder, 1999, pp. 29-52.
[14] Esa es la finalidad de la accountability como medio de control político. O´Donnell, G., “Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”, Revista Española de Ciencia Política, núm. 11, octubre de 2004, pp. 11-31.
[15] Sobre este tema, una buena parte de la doctrina ha señalado que estos principios son inclusive supraconstitucionales y obligan hasta al Poder Constituyente. Véase la obra del profesor francés M. Troper: Ensayos de teoría constitucional, México, Fontamara, 2004, pp. 77-103.
[16] En ese sentido se ha expresado el profesor Wood, señalando que de acuerdo con la tradición republicana, el hombre era por naturaleza un ser político, un ciudadano que alcanzó su más grande realización moral participando en una república auto-gobernante, por lo que la libertad era lograda cuando los ciudadanos eran virtuosos, esto es, dispuestos a sacrificar sus intereses privados en pos de la comunidad. La virtud pública era el sacrificio de los deseos e intereses privados por el interés público. Wood, S., “Democracy and the American Revolution”, en J. Dunn (comp.), Democracy. The Unfinished Journey. 508 BC to AD 1993, Oxford, Oxford University Press, 1992, pp. 91-106.
[17] Este aspecto es el que la doctrina denomina el argumento del “costo de los derechos” y su dependencia del proceso político. Sobre este tópico, véase: Holmes, S. y Sunstein, C., The cost of rights. Why liberty depends on taxes, Nueva York, W. W. Norton, 1999.
[18] El profesor K. Loewenstein ha dicho con razón que la cratología como ciencia permite observar, conocer, explicar y valorar al poder político, que no es más que la lucha por ejercer dominio y control sobre los demás. Loewenstein, K., Teoría de la Constitución..., p. 23 y ss.
[19] Sobre el principio de división de poderes, consúltese: Montesquieu, Del espíritu de las leyes, 2ª ed, Barcelona, Orbis, 1985, capítulo VI, libro XI.
[20] Con relación a este tópico, en los discursos XLVII y LI de J. Madison, se puede observar la preocupación del político americano al pensar que no siempre gobernarían virtuosos, por lo cual, estimó que sería extremadamente imprudente diseñar instituciones políticas ignorando que los seres humanos son proclives a abusar del poder que esas instituciones les confieren. De ahí, derivaron diversas preocupaciones de que el modelo de control diseñado en la época no impedía que una confabulación entre los poderes relevantes pudiera arrasar con los derechos de los sujetos. Hamilton, A., Madison, J., y Jay, J., El federalista, 2ª ed., México, Fondo de Cultura Económica, 2001, pp. 204-226.
[21] Ibídem, Discurso XLVIII, p. 210.
[22] Rawls, J., Political Liberalism, Nueva York, Columbia University Press, 1993.
[23] Rawls, J., Teoría de la Justicia, 2ª ed, México, Fondo de Cultura Económica, 2002, pp. 115 y ss.
[24] Bobbio, N., El tiempo de los derechos, Madrid, Sistema, 1991, p. 64.
[25] Krygier, M., “Virtuous Circles: Antipodean Reflections on Power, Institutions, and Civil Society”, East European Politics and Society, número 1, 1997, pp. 36-88.
[26] Preuss, U. “The Political Meaning of Constitutionalism” en R. Bellamy, (comp.), Constitutionalism, Democracy and Sovereignty: American and European Perspectives, Avebury, 1996, pp. 11-27.
[27] El exponente más destacado del decisionismo fue el profesor C. Schmitt, quien en su crítica al liberalismo proyectó un pensamiento opuesto a la juridicidad y una concepción de la política basada en el ideal de la discusión racional; para el profesor alemán, en circunstancias críticas la realización del Derecho depende de una decisión política vacía de contenido normativo. A fin de profundizar sobre el tema, véanse las siguientes obras del profesor Schmitt: La defensa de la Constitución, 2ª ed, Madrid, Tecnos, 1998; y Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza, 1983.
[28] “Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen”.
[29] Hesse, K., “Constitución y Derecho constitucional”, en Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde y otros, Manual de Derecho constitucional, Barcelona, Marcial Pons, 2001, p. 11.
[30] Fix-Zamudio, H., Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, México, Porrúa, 2005, p. 252.
[31] Locke, J., Segundo tratado sobre el gobierno civil, Madrid, Alianza, 1990, p. 36.
[32] Hobbes, T., Leviatán o la materia, forma y poder de una República, eclesiástica y civil, México, Fondo de Cultura Económica, 1940, p. 141.
[33] Kelsen, H., Teoría general del Estado, México, UNAM, 2004, pp. 21 y ss.
[34] Bobbio, N., Estado, gobierno y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 2002, pp. 117 y ss.
[35] Rousseau, J. J., El contrato social o principios de Derecho político, México, Porrúa, 2002, p. 21.
[36] Sartori, G., Elementos de teoría política, Madrid, Alianza, 2002, pp. 37 y ss.
[37] Recaséns Siches, L., Filosofía del Derecho, México, Porrúa, 1986, p. 209.
[38] Al respecto, el profesor Bobbio señala que en el Estado moderno opera una gran dicotomía público/privado, que son dos procesos paralelos e indisolubles, ya que actualmente la sociedad civil está constituida por grupos organizados cada vez más fuertes; por consiguiente, las relaciones cada vez son atravesadas por conflictos de grupo que continuamente se renuevan, frente a los cuales el Estado, como conjunto de órganos de decisión, desempeña la función de mediador y de garante más que de detentador del poder del imperio, de acuerdo con la imagen clásica de la soberanía. Bobbio, N., Estado, gobierno y sociedad…, pp. 31 y ss.
[39] Aristóteles opina que la felicidad es el fin supremo del hombre, la cual debe buscarse en todos los actos de la vida. El estagirita señala que la felicidad no tiene que ver con honores o gloria pública, tampoco con enriquecerse o con vivir buscando frenéticamente los placeres; para él, la felicidad es un bien superior enmarcado por la virtud. Aristóteles, Ética, Madrid, Diana, 2001, pp. 16 y ss.
[40] El profesor L. Ferrajoli apunta que en el constitucionalismo actual, ya no solamente es importante determinar quién toma las decisiones, sino cómo las toma, en función de que en todo el sistema jurídico opera una sustantividad normativa que dimana directamente de la Constitución. Ferrajoli. L., Derechos y garantías. La ley del más débil…, pp. 37 y ss.
[41] Loewenstein, K., Teoría de la Constitución…, p. 217.
[42] Ibídem, pp. 218 y ss.
[43] Kriele, M., Introducción a la teoría del Estado, Buenos Aires, De Palma, 1980, p. 70.
[44] En relación con este interesante aspecto, H. Kelsen señala que la doctrina de la justificación del Estado debe partir de una concepción de la política como ética y no sólo como técnica para la realización de finalidades a través de medios adecuados. El profesor vienés estima que la justificación del Estado debe partir necesariamente de una política que es parte constitutiva de la Ética, esto es, como uno de los conocimientos morales que señalan finalidades objetivas de la conducta humana, es decir, que estatuyen como debidos ciertos contenidos. Esos contenidos en el Estado constitucional y democrático de Derecho no son otros que los valores políticos y los principios jurídico-constitucionales supremos que salvaguardan la postura del hombre con un fin en sí mismo y no como medio para otros fines. Kelsen, H., Teoría general del Estado…, pp. 35 y ss.
[45] Zagrebelsky, G., ¿Derecho procesal constitucional? y otros ensayos de justicia constitucional, Querétaro, Fundap, 2004, pp. 59 y ss.
[46] Para entender esta afirmación, es indispensable tener en cuenta los temas que subyacen a la facultad de investigación. Véanse, por ejemplo, los hechos materia del ejercicio de la atribución constitucional que derivaron de la ejecución de una orden de aprehensión girada por una juez en materia de defensa social en el estado de Puebla, para detener a una periodista, por la posible comisión de algunos delitos derivados del contenido de la publicación de un libro, en el que la periodista denunció la existencia de una red de pederastia y pornografía infantil, así como la posible complicidad gubernamental; lo que en su momento generó que los personajes citados en la obra presentaran una querella que condujo a la aprehensión de la periodista. En abono a los hechos anteriores, los medios de comunicación dieron cuenta de la grabación de supuestas conversaciones telefónicas sostenidas por alguno de los personajes aludidos en el libro y el gobernador constitucional del estado de Puebla, que aparentemente apuntaban hacia una posible confabulación desde los órganos del poder de dicho estado, incluido el Ejecutivo local, así como otros vinculados con la procuración y la administración de justicia, para que, independientemente de la obtención del encarcelamiento y sujeción a proceso penal, se impusiera una suerte de sanción fáctica a la mencionada periodista por la denuncia formulada en su libro. La investigación que llevó a cabo la comisión integrada por aprobación del Tribunal Pleno, concluyó, entre otros aspectos, con elementos tan graves como que sí existió concierto de autoridades de los estados de Puebla y de Quintana Roo para violar derechos fundamentales de la periodista, violando además los principios democráticos de federalismo y división de poderes, en especial, el principio de independencia judicial y que sí existe violación reiterada y sistemática de derechos fundamentales en perjuicio de menores de edad. Desde nuestro punto de vista, la materia o el objeto sobre la que se vuelca el medio de control respectivo proyecta, en la mayoría de los casos, una situación de extrema gravedad. En el caso concreto, al menos al tenor del informe rendido por la comisión conformada para investigar los hechos respectivos, la trasgresión al régimen político-constitucional del Estado mexicano ocurrió, en tanto que concurrieron diversas actuaciones de las autoridades de los estados de Puebla y Quintana Roo, que sobrepasaron los límites constitucionales y violentaron derechos fundamentales. Ante un escenario como éste, la labor de la Corte es sumamente delicada, puesto que debe hacer frente a esa trasgresión, a fin de que los órganos del Estado competentes, mediante el ejercicio de sus distintas atribuciones, restablezcan esos límites y, eventualmente, sancionen a sus autores, lo cual evidencia una tipología de protección de los principios y derechos fundamentales eminentemente política y, consecuentemente, muy costosa para la Corte.
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