Análisis de la reforma electoral. Observaciones a la minuta de Reforma Electoral
| Autor | Lorenzo Córdova Vianello |
| Cargo | Consejero del Instituto Federal Electoral |
| Páginas | 151-168 |
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La minuta de reforma electoral carece de un modelo de institución electoral, lo cual genera incertidumbre sobre la capacidad de mantener altos estándares en la realización y regulación de los procesos electorales. La minuta contiene múltiples imprecisiones y poca claridad respecto a la división de competencias y facultades del Instituto Nacional Electoral (INE) y de los órganos electorales locales. Esta falta de certeza en la distribución de competencias podría poner en riesgo la operación de las elecciones mexicanas.
La certidumbre respecto a las competencias en materia electoral y la implementación de las reglas de las elecciones han permitido el fortalecimiento paulatino y continuo del régimen electoral mexicano desde hace más de dos décadas. Esta certeza inicia en el texto constitucional, el cual no debe ser fuente de vulnerabilidad jurídica para partidos y ciudadanos.
La minuta propone que el INE asuma y delegue funciones a los institutos electorales estatales sin establecer las definiciones mínimas para su ejecución, los criterios temporales, presupuestales o causales para que la función sea llevada a cabo por el instituto nacional o un órgano local. Es decir, no establece claramente el cómo, cuándo, por qué y quién de las elecciones locales, lo cual redundará en baja efectividad de la regulación electoral, desconfianza y un vacío de legitimidad en la renovación de poderes locales, que además afectaría gravemente a las elecciones federales.
La falta de claridad en la distribución de competencias creará duplicidad de estructuras o procedimientos redundantes entre el INE y los órganos locales – incrementando el costo de los procesos electorales—. Esto ocurre, por ejemplo, en temas como capacitación electoral, documentación e impresión de materiales electorales, designación de funcionarios de casillas, entre otros. Además, se pronostican pérdidas de recursos y parálisis derivadas de las complicaciones presupuestales de la atracción o
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delegación de funciones entre INE y órganos locales. Se requiere, por tanto, que la legislación secundaria determine con claridad los procedimientos administrativos que acompañarán a la delegación o atracción de funciones.
La regulación de conflictos y actividades electorales locales podría saturar la agenda del INE, restándole efectividad en la realización de elecciones federales. La incidencia del INE en los procesos electorales locales abriría un frente de controversias adicional a los trabajos del Consejo General del INE, lo que contaminaría la relación con los partidos nacionales por temas locales o produciría parálisis en el órgano máximo de dirección del INE.
Adicionalmente, los artículos transitorios no establecen la ruta para transitar del IFE al INE, abriendo vacíos legales que no salvaguardan ni las garantías ni la operación de servicios importantes para la gobernabilidad y para los ciudadanos, pues no hay una previsión sobre los derechos y obligaciones actuales del IFE. Incluso, se advierte que el octavo transitorio incurre en una contradicción con el texto normativo, pues delega funciones de capacitación electoral a los organismos locales, cuando normativamente se encuentran previstas para el INE.1Además, el artículo segundo transitorio establece como fecha límite para expedir las leyes secundarias derivadas de la reforma del 30 de abril de 2014. Dada la indefinición de las competencias y cómo se implementarán éstas a nivel operativo, parece poco viable que en los cuatro meses que restan para la expedición de las 4 leyes secundarias, se logre construir el andamiaje legal adecuado o que se cuente con suficiente tiempo para su aplicación correcta. Existe el riesgo de que, en ausencia de la legislación secundaria, el INE tenga que solventar en poco tiempo las reglas necesarias –mediante acuerdos, lineamientos o reglamentos—para instrumentar las
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disposiciones constitucionales y, con ello, vulnera el principio de certeza en detrimento de los sujetos involucrados en las contiendas electorales.
A pesar de los 21 artículos transitorios, la minuta adolece de omisiones e incoherencias. Por ejemplo, en el artículo 73, fracción XXIX–U se hace referencia a que el Congreso de la Unión deberá expedir la Ley General de Organismos Electorales, sin embargo, en los transitorios se omite. Por otra parte, el artículo quinto transitorio es incoherente porque supone que el INE estaría ya constituido, que habría un texto constitucional para el mismo, pero que funcionaría con la normatividad que actualmente rige al IFE, si no se aprobaran las leyes secundarias necesarias.
En el proceso de designación de Consejeros Electorales del INE, se prevé la participación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), del organismo garante del artículo 6o Constitucional y del órgano de dirección política de la Cámara de Diputados en la propuesta de expertos que integrarán el comité técnico de evaluación.
Empero, no se establece en la redacción de la minuta cuáles serán los requisitos que deberán cumplir quienes sean los propuestos como integrantes del citado comité. Es decir, más allá de establecer que serán personas ¯de reconocido prestigio , se estima necesario que en la Constitución, a fin de fortalecer la certeza sobre su idoneidad, se establezcan los elementos mínimos que deben cumplir tales personas para participar en dicho procedimiento.
También se omite tomar en cuenta que la participación de la CNDH, así como el órgano previsto en el artículo 6o constitucional, tiene las siguientes implicaciones: a) La CNDH al estar presidida por un solo funcionario implica que el mismo nombra 2 de las 7 personas que propondrían a los Consejeros Electorales y, b) ambas instituciones carecen de conocimiento
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y competencia para tramitar asuntos en materia electoral. Por lo tanto, su participación en el procedimiento de designación de Consejeros Electorales no es consistente con lo previsto en la Constitución.
Se renuncia a una política de Estado para la educación cívica nacional al delegar tal atribución a los órganos estatales de manera exclusiva, lo cual implica estrategias sin ejes rectores que, incluso pueden desembocar en contradicciones. Lo anterior, genera una problemática grave, pues acorde a lo señalado por el PNUD2 uno de los problemas de la región y, particularmente de nuestro país, es ¯la construcción de ciudadanía.
En efecto, dicho órgano internacional ha señalado que en democracia el tema es:
"cómo pasar de una democracia cuyo sujeto es el elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en el campo político, civil y social; cómo pasar de un Estado de legalidad trunca a un Estado con alcance universal en todo el territorio y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los derechos –un Estado de y para una Nación de ciudadanos; cómo pasar de una economía concebida según los dogmatismos del pensamiento único a otra con diversidad de opciones, y cómo construir un espacio de autonomía en la globalización. Se trata, en fin, de llenar de política a la sociedad y, consecuentemente, de sociedad a la política".
Hasta ahora la educación cívica era una atribución concurrente entre órgano federal y locales; lo cual garantizaba una coordinación entre órganos del estado en la construcción de política nacional de educación cívica. Por ello, dejar a un lado la atribución del órgano federal...
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